ประวัติพระนครศรีอยุธยา ประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ข้อมูลพระนครศรีอยุธยา

ประวัติศาสตร์จังหวัดพระนครศรีอยุธยา

จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ตั้งอยู่บนที่ราบลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาตอนล่าง ซึ่งเป็นแหล่ง ชุมชนที่มีคนอยู่อาศัยมาหลายยุคหลายสมัย และเคยเป็นที่ตั้งเมืองหลวงของราชอาณาจักรกรุง- ศรีอยุธยานานถึง ๔๑๗ ปี (ระหว่าง พ.ศ. ๑๘๙๓ - ๒๓๑๐) ก่อนหน้านั้นดินแดนนี้เป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรทวารวดี และอาณาจักรโบราณที่นักวิชาการส่วนมากเรียกว่าอโยธยาตามลำดับ ถึงแม้ว่าเมื่อกรุงศรีอยุธยาแตกในปี พ.ศ. ๒๓๑๐ ดินแดนนี้ก็ยังมีประชาชนอาศัยอยู่เรื่อยมา จนกระทั่งถึงปัจจุบัน ดังน้น ขอกล่าวประวัติความเป็นมาเป็น ๔ ระยะคือ ก่อนสมัยกรุงศรีอยุธยา สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัยธนบุรี และสมัยรัตนโกสินทร์

สมัยก่อนกรุงศรีอยุธยา

บริเวณนี้อยู่ในอาณาจักรทวารวดีระหว่างพุทธศตวรรษที่ ๑๒ - ๑๖ ต่อมาในพุทธ-ศตวรรษที่ ๑๖ - ๑๘ ก็ตกอยู่ใต้อิทธิพลของขอม โดยมีเมืองละโว้ (ลพบุรี) เป็นเมืองหน้าด่าน ประมาณพุทธศตวรรษที่ ๑๘ บริเวณลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาก็เป็นอิสระจากอิทธิพลของขอม ในช่วงนี้ได้เกิดอาณา-จักรใหม่ๆ อีกหลายรัฐ เช่น สุโขทัย ลานนา และล้านช้าง และก็เกิดรัฐที่พัฒนาจากอาณาจักรเดิม เช่น อโยธยา๑ สุพรรณภูมิ (สุพรรณบุรี) และนครศรีธรรมราช เป็นต้น

หากจะกำหนดเรียกดินแดนบริเวณภาคกลางของประเทศไทยในช่วงพุทธศตวรรษที่ ๑๖ - ๑๘ ซึ่งตกอยู่ใต้อิทธิพลของขอมว่า แค้วนละโว้ แล้ว ก็อาจกล่าวตามข้อเสนอของนักวิชาการกลุ่มหนึ่งว่า “แคว้นละโว้ (อโยธยา) พัฒนาขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและการเมืองของแคว้นละโว้ (ทวารวดี)”๒ เดิมดินแดนบริเวณนี้ มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ตั้งแต่ปลายพุทธศตวรรษที่ ๑๖ ซึ่งพงศาวดารเหนือกล่าวไว้ว่าในปี พ.ศ. ๑๕๘๗ พระเจ้าสายน้ำผึ้งได้พระราชทานพระเพลิงศพพระนางสร้อยดอกหมาก พระมเหสีซึ่งเป็นพระราชธิดาของพระเจ้ากรุงจีน ที่บางกะจะ๓ และทรงสถาปนา บริเวณนั้นเป็นพระอาราม ให้ชื่อว่า วัดพระเจ้านางเชิง๔

นักวิชาการกลุ่มนี้ได้เสนออีกว่า “ในพุทธศตวรรษที่ ๑๗ - ๑๘ เมืองอโยธยาคงเป็นเมืองขึ้นของแคว้นละโว้ จนกระทั่งพุทธศตวรรษที่ ๑๘ จึงมีการย้ายเมืองสำคัญมาอยู่แถวปากน้ำแม่เบี้ย ในเขตจังหวัดพระนครศรีอยุธยา”๕ และก็คงมีบทบาทแทนที่เมืองละโว้ (ลพบุรี) อย่างไรก็ตามเมืองละโว้ (ลพบุรี) ก็ยังคงครองความเป็นศูนย์กลางทางอารยธรรมอยู่จนกระทั่งต้นพุทธศตวรรษที่ ๑๙ ดังจะเห็นได้จากการที่มีเจ้านายไทย ๓ พระองค์ คือ พ่อขุนรามคำแหง พ่อขุนมังราย และพ่อขุนงำเมือง ขณะยังทรงพระเยาว์อยู่ได้เสด็จมาศึกษาเล่าเรียน ที่เขาสมอคอน๖ ในเมืองละโว้ (ลพบุรี)

การย้ายเมืองหลวงจากเมืองละโว้มาอยู่ที่เมืองอโยธยา คงเป็นด้วยเหตุผลทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญเพราะในขณะนั้นการค้าต่างประเทศโดยเฉพาะกับจีนกำลังมีบทบาทสำคัญ นโยบายของจีนในขณะนั้นส่งเสริมให้คนจีนออกมาค้าขาย ดังนั้นตำแหน่งที่ตั้งของเมืองอโยธยาซึ่งอยู่ใกล้ทางออกทะเล และยังเป็นชุมทางของแม่น้ำใหญ่ ๓ สาย คือ แม่น้ำเจ้าพระยา แม่น้ำลพบุรี และแม่น้ำป่าสัก จึงสามารถควบคุมเส้นทางคมนาคมในบริเวณลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาทั้งหมด จากเหตุผลดังกล่าว เมืองอโยธยาจึงมีที่ตั้งเหมาะกว่าเมืองละโว้ (ลพบุรี)

เมืองอโยธยาอยู่ที่ไหน ในเรื่องนี้พระเจ้าโบราณราชธานินทร์ ข้าหลวงมหาดไทยและเทศาภิบาล มณฑลอยุธยา ได้กล่าวไว้ในรายงานผลการขุดแต่งพระราชวังหลวงกรุงศรีอยุธยาว่า มีเมืองเก่าอยู่ทางฟากตะวันออกของเกาะเมือง แถวที่วัดสมณโกษ วัดกุฎีดาวและวัดศรีอโยธยา๗ ต่อมาสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพได้กล่าวเพิ่มเติมว่า เมืองอโยธยาเป็นเมืองที่ขอมตั้งขึ้นเมื่อปกครองที่เมืองลพบุรี ในบริเวณที่แม่น้ำป่าสัก แม่น้ำลพบุรี และแม่น้ำเจ้าพระยามาบรรจบกัน เมืองนี้ในระยะแรกพื้นที่ยังลุ่มไม่เหมาะในการทำไร่นา จังเป็นเพียงเมืองหน้าด่านของเมืองลพบุรี ต่อมาเมื่อพื้นที่ค่อยดอนขึ้นจึงมีคนมาตั้งถิ่นฐานทำไร่นากลายเป็นชุมชนใหญ่แห่งหนึ่ง๘

รายละเอียดเกี่ยวกับที่ตั้งเมืองอโยธยาได้รับการขยายเพิ่มเติมขึ้น โดยนายศรีศักร วัลลิ-โภดม “เมืองอโยธยาตั้งอยู่ทางตะวันออกของเมืองอยุธยา ตัวเมืองมีลำน้ำตามธรรมชาติล้อมเป็นคูเมือง ๓ ด้าน คือ ด้านเหนือ ตะวันออก และด้านใต้ ลำน้ำนี้คือ ลำน้ำป่าสักเดิม แต่เรียกชื่อแตกต่างกันออกไป ตอนที่ไหลผ่านด้านเหนือและตะวันออก เรียกแม่น้ำหันตราและคลองโพธิ์ ส่วนตอนที่หักมุมมาเป็นคูเมืองด้านใต้เรียก ลำน้ำแม่เบี้ย มาออกปากน้ำเจ้าพระยาที่ปากน้ำแม่เบี้ยตอนใต้วัดพนัญเชิงลงมา ส่วนคูเมืองด้านตะวันตกนั้นขุดขึ้นคือ ลำคูขื่อหน้า๙”

แคว้นละโว้ (อโยธยา) เจริญรุ่งเรืองมากในปลายพุทธศตวรรษที่ ๑๙ ดังปรากฏหลักฐานในพระราชพงศาวดารกรุงศรีอยุธยา ฉบับหลวงประเสริฐอักษรนิติ ที่กล่าวถึงการสร้างพระพุทธไตร-รัตนนายกในปี พ.ศ. ๑๘๖๗ ก่อนการสถาปนากรุงศรีอยุธยาถึง ๒๖ ปี๑๐ พระพุทธรูปองค์นี้มีขนาดใหญ่โตและสวยงามมาก ย่อมเป็นประจักษ์พยานให้เห็นว่าบริเวณนี้ต้องเป็นแหล่งชุมชนขนาดใหญ่ที่มีพลังทางเศรษฐกิจด้วยจึงสามารถสร้างได้ แต่อย่างไรก็ตามในปี พ.ศ. ๑๘๙๓ สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) ได้ย้ายมาสร้างเมืองหลวงใหม่ในบริเวณใกล้เคียงแสดงว่าคงจะเกิดอะไรขึ้นในบริเวณเมืองอโยธยา ซึ่งจะต้องค้นคว้ากันต่อไป

สมัยกรุงศรีอยุธยา

สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) ได้สถาปนากรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีใน วันศุกร์ เดือน ๕ ขึ้น ๖ ค่ำ ปี พ.ศ. ๑๘๙๓ พระราชทานนามเมืองใหม่นี้ว่า “กรุงเทพมหานครบวรทวา-รวดีศรีอยุธยามหาดิลกภพนพรัตนราชธานีบุรีรมย์” การที่พระองค์สามารถรวบรวมกำลังไพร่พลตั้งเมืองใหม่โดยปราศจากการสู้รบใดๆ อีก ทั้งยังสามารถยกกองทัพไปตีนครธม เป็นการท้าทายอำนาจของเขมร นอกจากนี้ยังโปรดให้ขุนหลวงพงั่ว พี่มเหสียกกองทัพไปตีอาณาจักรสุโขทัยได้ด้วย ดังนั้นปัญหาที่น่าสนใจก็คือ พระองค์เป็นใครมาจากไหน เพราะเหตุใดจึงได้สร้างอาณาจักรใหม่ได้ โดยที่ผู้นำท้องถิ่นเดิมยอมรับให้พระองค์เป็นผู้นำต่อไป

ในพุทธศตวรรษที่ ๑๙ นี้ บริเวณที่เป็นประเทศไทยในปัจจุบัน ประกอบด้วยอาณาจักรต่างๆ หลายอาณาจักร คือ ทางตอนเหนือ มีอาณาจักรลานนา ต่ำลงมาก็เป็นอาณาจักรสุโขทัย ส่วนทางภาคใต้ก็เป็นอาณาจักรนครศรีธรรมราช ส่วนตอนกลางของประเทศนั้น มีอาณาจักรที่สำคัญ ๒ อาณา-จักร คือ ทางด้านตะวันตกของแม่น้ำเจ้าพระยา เป็นอาณาจักรสุพรรณภูมิ ส่วนทางด้านตะวันออกเป็นอาณาจักรละโว้ (อโยธยา) หรืออาณาจักรอโยธยา

อาณาจักรสุพรรณภูมิ มีบ้านเรือนกระจายอยู่ตามลุ่มแม่น้ำท่าจีน แม่กลอง และเพชรบุรี มีเมืองสำคัญ คือ เมืองสุพรรณบุรี เมืองแพรกศรีราชา (ในจังหวัดชัยนาท) เมืองราชบุรี เพชรบุรี สิงห์บุรี ตามหลักฐานจากศิลาจารึกหลักที่ ๑ กลุ่มเมืองในอาณาจักรสุพรรณภูมินี้เคยอยู่ใต้อำนาจของพ่อขุน-รามคำแหง แต่เนื่องจากกลุ่มนี้มีประชากรอยู่อย่างหนาแน่น และคงมีอำนาจทางทะเลด้วยจึงอยู่ใต้อิทธิ-พลของอาณาจักรสุโขทัยไม่นาน อย่างนานที่สุดก็คงภายหลังจากพ่อขุนรามคำแหงสวรรคต อาณาจักรสุพรรณภูมิคงพยายามสลัดอำนาจของสุโขทัย และสร้างความเป็นใหญ่ให้กับตน โดยการไปเป็น พันธมิตรกับอาณาจักรละโว้ (อโยธยา)

อาณาจักรละโว้ (อโยธยา) เป็นอาณาจักรเก่าแก่ เคยเป็นศูนย์กลางวัฒนธรรมทวารวดี และขอม อาณาจักรนี้มิได้อยู่ใต้อิทธิพลของอาณาจักรสุโขทัย เพราะมิได้ปรากฏชื่อเมืองทางฝั่งตะวันออกของแม่น้ำเจ้าพระยาในศิลาจารึกของพ่อขุนรามคำแหง แต่ก็คงเป็นเครือญาติกับทางสุโขทัย๑๑ เมืองที่สำคัญของอาณาจักรละโว้ ก็คือ เมืองละโว้ เมืองอโยธยา

สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ (พระเจ้าอู่ทอง) ผู้สถาปนากรุงศรีอยุธยานั้น พระองค์จะต้องมีความสัมพันธ์กับศูนย์อำนาจที่สำคัญในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา คือ อาณาจักรสุพรรณภูมิ และอาณาจักรละโว้ (อโยธยา) เป็นแน่ เพราะจะเห็นได้จากการที่ เมื่อพระองค์ได้สถาปนากรุงศรีอยุธยาแล้ว พระองค์ได้โปรดให้พระราเมศวร พระราชโอรสไปปกครองเมืองละโว้ (ลพบุรี) และให้ขุนหลวงพงั่ว พี่มเหสีไป ปกครองเมืองสุพรรณบุรี ถ้าพระองค์มิได้มีความเกี่ยวข้องกับอาณาจักรทั้งสองแล้ว ผู้นำเดิมคงไม่ยินยอมแน่ๆ ดังนั้นพระองค์คงจะเป็นราชโอรสของอาณาจักรละโว้ (อโยธยา) ได้อภิเษกกับเจ้าหญิงแห่งอาณาจักรสุพรรณภูมิ ได้เสด็จมาครองเมืองเพชร๑๒ ในฐานะเมืองลูกหลวง ก่อนมาสร้างกรุงศรีอยุธยา เมื่อพระราชบิดาสวรรคตแล้วพระองค์ได้เสวยราชสมบัติในแคว้นละโว้ หลังจากนั้นได้เสด็จมาประทับ อยู่แถบในเมืองอโยธยา๑๓ ระยะหนึ่ง แล้วก็สถาปนากรุงศรีอยุธยาเป็นศูนย์กลางแห่งใหม่ของราช-อาณาจักร๑๔

สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ ทรงทำให้กรุงศรีอยุธยาเป็นศูนย์กลางอันศักดิ์สิทธิ์ของราชอาณาจักรใหม่ พระองค์ทรงรับเอาความเชื่อเรื่องพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเทวราชาจากเขมร โดยสถาปนาพระนามของกษัตริย์ตามแบบเทพเจ้าในศาสนาพราหมณ์ ทรงประกอบพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์-สัตยาตามแบบเขมร แต่อย่างไรก็ตามภายหลังจากรัลกาลของพระองค์แล้ว ก็เกิดการแย่งชิงอำนาจกันระหว่างราชวงศ์สุพรรณภูมิและราชวงศ์อู่ทอง แต่การแย่งชิงเป็นการเข้ามามีอำนาจในกรุงศรีอยุธยา มิใช่เพื่อแยกตัวออกไปจากอาณาจักร

กรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีของไทยนานถึง ๔๑๗ ปี ซึ่งเป็นเมืองหลวงที่มีอายุนานที่สุดในปัจจุบัน (พ.ศ. ๒๕๒๕) ทั้งนี้เป็นเพราะกรุงศรีอยุธยาตั้งอยู่ในชัยภูมิที่ดีทั้งทางด้านยุทธศาสตร์ ด้านเศรษฐกิจ และการเมือง ทางด้านยุทธศาสตร์ กรุงศรีอยุธยามีลักษณะเป็นเกาะมีแม่น้ำล้อมรอบ ทางด้านเหนือคือแม่น้ำลพบุรีเก่า ทางด้านตะวันตกและด้านใต้คือแม่น้ำเจ้าพระยาและทางด้านตะวันออกคือแม่น้ำป่าสัก ลักษณะเช่นนี้เป็นเกราะป้องกันศัตรูได้ดี ส่วนรอบนอกเกาะเมืองมีลักษณะเป็นที่ ราบลุ่ม น้ำท่วมในฤดูน้ำหลากซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการตั้งทัพของศัตรู ทางด้านเศรษฐกิจ กรุงศรีอยุธยาตั้งอยู่บริเวณดินดอนสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ อันเกิดจากการทับถมของตะกอน ทำให้บริเวณนี้เหมาะแก่การเพาะปลูก นอกจากนี้ที่ตั้งของกรุงศรีอยุธยายังเป็นที่รวมของแม่น้ำเจ้าพระยา แม่น้ำป่าสัก และ แม่น้ำลพบุรี ซึ่งเป็นผลให้ชาวอยุธยาสามารถติดต่อค้าขายกับหัวเมืองในภาคกลาง และภาคเหนือได้สะดวก อีกทั้งยังอยู่ใกล้อ่าวไทย จึงทำให้กรุงศรีอยุธยากลายเป็นเมืองที่ควบคุมการค้าต่างประเทศ เพราะกรุงศรีอยุธยาเป็นที่รวมของสินค้าของป่าจากเมืองต่างๆ จากการที่อยู่ใกล้อ่าวไทยยังทำให้กรุง-ศรีอยุธยาสามารถควบคุมการติดต่อระหว่างหัวเมืองภายในทวีปกับต่างประเทศด้วย

ถึงแม้ว่าที่ตั้งของกรุงศรีอยุธยาจะดีเพียงใดก็ตาม ตลอดระยะเวลาสี่ร้อยกว่าปีกรุงศรี-อยุธยาต้องเผชิญกับการทำสงครามหลายครั้ง สงครามที่ประชิดกรุงครั้งสำคัญที่สุดในปี พ.ศ. ๒๑๑๒ ในรัชกาลสมเด็จพระมหินทราธิราช เป็นผลให้กรุงศรีอยุธยาต้องตกเป็นเมืองขึ้นของพม่านานถึง ๑๕ ปี จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๑๒๗ สมเด็จพระนเรศวรมหาราชจึงสามารถประกาศอิสรภาพได้และมีกษัตริย์สืบต่อกันมาอีก ๑๘๓ ปี จนถึงรัชกาลสมเด็จพระเอกทัศน์ กรุงศรีอยุธยาต้องตกเป็นเมืองขึ้นของพม่า อีกครั้งในวันที่ ๗ เมษายน พ.ศ. ๒๓๑๐ ซึ่งเป็นความสูญเสียครั้งยิ่งใหญ่ที่กรุงศรีอยุธยาไม่สามารถธำรงความเป็นเอกราชอีกต่อไป

พระมหากษัตริย์สมัยกรุงศรีอยุธยา

เมื่อสมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ สถาปนากรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีแล้ว มีกษัตริย์สืบต่อกันมา ๓๓ พระองค์ พระมหากษัตริย์ได้ประกอบพระราชกรณียกิจต่างๆ กัน ทั้งทางด้านการป้องกันประเทศให้พ้นภัยจากอริราชศัตรู การปกครองบ้านเมือง การรักษาไว้ซึ่งความยุติธรรมและความสงบสุขในสังคม การทำนุบำรุงศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี ศิลปกรรมต่างๆ จนกลายเป็นเอกลักษณ์ประจำชาติไทย เป็นมรดกตกทอดมายังอนุชนในรุ่นปัจจุบัน อาทิ สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๑ ทรงพระปรีชาสามารถมองการณ์ไกลในการเลือกทำเลที่ตั้งเมืองหลวง และสามารถสร้างความเชื่อเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ให้มั่นคง สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถทรงเป็นกษัตริย์นักปกครองที่วางรากฐานรูปแบบการปกครองอาณาจักรให้เป็นปึกแผ่นมั่นคง ใช้ติดต่อกันมาถึงแผ่นดินพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้า-อยู่หัว สมเด็จพระนเรศวรมหาราชทรงเป็นกษัตริย์นักรบที่หาผู้ใดเทียบได้ยาก ทรงกล้าหาญในการประกาศอิสรภาพและยังนำกองทัพไปรบถึงดินแดนพม่า เป็นต้น

พระมหากษัตริย์ทั้ง ๓๓ พระองค์นี้ ทรงปกครองอาณาจักรสืบต่อกันมา ๔๑๗ ปี คิดเฉลี่ยแล้วแต่ละพระองค์ปกครองประมาณ ๑๒ - ๑๓ ปี แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า กษัตริย์ที่ปกครองต่ำกว่าเกณฑ์เฉลี่ยมี ๑๖ พระองค์ ในจำนวนนี้ที่ปกครองระยะสั้นที่สุด คือ สมเด็จเจ้าฟ้าไชย ปกครองเพียง ๓ - ๔ วัน เท่านั้นก็ถูกยึดอำนาจ และมีพระมหากษัตริย์ที่ปกครองไม่ครบ ๑ ปี ถึง ๖ พระองค์ พระมหากษัตริย์ที่ถูกยึดอำนาจเหล่านี้สืบเนื่องจากขึ้นครองราชย์ในขณะทรงพระเยาว์บางพระองค์ไม่มีฐานอำนาจที่มั่นคงพอ ไม่มีความสามารถพอในการรบจึงไม่เป็นที่นับถือศรัทธาของเหล่าขุนนาง ส่วนพระมหากษัตริย์ที่ ปกครองนานเกินเกณฑ์เฉลี่ยมี ๑๗ พระองค์ ในจำนวนนี้ที่ปกครองนานเกิน ๒๕ ปี ซึ่งสามารถทำให้พระมหากษัตริย์มีฐานอำนาจที่มั่นคงสามารถประกอบกรณียกิจต่างๆ ในการทำนุบำรุงราชอาณาจักร มีเพียง ๕ พระองค์ คือ สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ สมเด็จพระรามาธิบดีที่ ๒ สมเด็จพระนารายณ์มหาราช สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวบรมโกศ และสมเด็จพระเจ้าปราสาททอง

เมื่อกรุงศรีอยุธยาเสียแก่พม่าในปี พ.ศ. ๒๓๑๐ แล้ว สมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชได้ประกาศอิสรภาพและขับไล่พม่าออกไปจากแผ่นดินไทย ทรงย้ายเมืองหลวงมาอยู่ที่กรุงธนบุรี แล้วโปรดให้กวาดต้อนชาวอยุธยาไปเป็นกำลังสำคัญที่กรุงธนบุรี๑๕ กรุงศรีอยุธยาที่เคยรุ่งเรืองบัดนี้ถูกปล่อยให้รกร้าง แต่อย่างไรก็ตามในระยะต่อมาสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชก็โปรดให้มีการประมูลค้นหาทรัพย์สมบัติที่ชาวอยุธยาฝังไว้ก่อนกรุงแตก เป็นผลให้ชาวอยุธยาได้หนีออกจากป่ามาตั้งบ้านเรือนรอบๆ เกาะเมือง ในขณะเดียวกันก็ทำให้โบราณสถานถูกรื้อทำลาย

เมื่อพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกขึ้นครองราชย์ใน พ.ศ. ๒๓๒๕ แล้ว ได้โปรดให้รื้ออิฐจากกำแพงเมือง เชิงเทินป้อมปราการต่างๆ ที่กรุงเก่าไปสร้างพระราชวังใหม่เพราะขณะนั้นทรงรีบเร่งในการสร้างเมืองใหม่ จึงไม่สามารถเผาอิฐได้ทันใช้งาน ประกอบกับเพื่อเป็นการทำลายป้อมปราการเมืองเก่าไม่ให้เป็นประโยชน์แก่ข้าศึกที่ยกมาตีกรุงเทพฯ การรื้ออิฐในครั้งนั้นจึงเป็นการทำลายซากกำแพงเมือง ป้อมปราการต่างๆ ประกอบกับการที่ประชาชนอพยพไปสู่เมืองหลวงใหม่ จึงทำให้กรุงศรีอยุธยาถูกทอดทิ้งแต่อย่างไรก็ตามคนไทยในยุคนั้น ยังมีความรู้สึกเสียดายความรุ่งเรืองของกรุงศรีอยุธยา ดังจะเห็นได้จากบทพระราชนิพนธ์ของสมเด็จพระบวรราชเจ้ามหาสุรสิงหนาท สมเด็จพระอนุชาธิราชในพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ที่กล่าวไว้ว่า “…อันถนนหนทางมรรคา คิดมาก็เสียดายทุกสิ่งอัน ร้านเรียบเปนรเบียบด้วยรุกขา ขายของนานาทุกสิ่งสรรพ์ ทั้งพิธีปีเดือนคืนวัน สารพันจะมีอยู่อัตรา รดูใดก็ได้เล่นกระเษมสุข แสนสนุกทั่วเมืองหรรษา ตั้งแต่นี้แลหนา อกอา อยุธยา จะสาบสูญไป จะหาไหนได้เหมือนกรุงแล้ว ดังดวงแก้วอันสิ้นแสงใส นับวันแต่จะยับนับไป ที่ไหนจะคืนคงมา…”๑๖

เมื่อพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชทรงสร้าง “กรุงเทพพระมหานครอมรรัตนโกสินทร์” เป็นเมืองหลวง ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา พระนครศรีอยุธยาก็เป็นเพียงเมืองจัตวาเมืองหนึ่งขึ้นกับกรุงเทพฯ และในเวลาต่อมาเรียกกันว่า “เมืองกรุงเก่า”

ต่อมาในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว โปรดฯ ให้รื้อศิลาแลงตามวัดร้างไปสร้างพระอารามใหม่ที่กรุงเทพฯ พระนครศรีอยุธยาจึงถูกทำลายอีกครั้ง

ดังนั้นสภาพเกาะเมืองที่เคยเต็มไปด้วยปราสาทราชวัง วัดวาอาราม บ้านเรือนประชาชน จึงถูกทอดทิ้งให้เป็นป่ารกร้าง ดังที่บาทหลวงปาลเลกัวซ์ ได้บันทึกการเดินทางผ่านอยุธยาในสมัย รัชกาลที่ ๓ โดยสรุปว่า เมื่อไปถึงอยุธยาจะเห็นเจดีย์สีคร่ำคร่าไปตามกาลเวลาชูยอดแหลม ต้นไม้อายุด้วยร้อยๆ ปี แผ่กิ่งก้านสาขาปกคลุมโบราณสถาน เมื่อใกล้อยุธยาแม่น้ำแบ่งเป็นสายๆ เป็นคลองหลายคลอง ตัวนครจึงเป็นเกาะคล้ายถุงเงินจีน โบราณสถานที่น่าอัศจรรย์ก็คือ พระบรมมหาราชวังและวัดหลวง โบราณสถานต่างๆ ถูกต้นไม้ปกคลุมหมดจนกลายเป็นที่อยู่ของนกเค้าแมว แร้ง เป็นที่ฝังมหาสมบัติเมื่อคราวอยุธยาแตก มีการขุดค้นอยู่เนืองๆ ๑๗

ตัวเมืองกรุงเก่าในขณะนั้นตั้งอยู่โดยรอบเกาะเมือง มีพลเมืองทั้งคนไทย จีน ลาว มลายู ประมาณ ๔๐,๐๐๐ คน๑๘ พลเมืองเหล่านี้ตั้งบ้านเรือนอยู่ทั้งสองฝั่งแม่น้ำรอบเกาะเมืองเพื่อสะดวกในการดำรงชีวิตทั้งการอุปโภคและบริโภค การคมนาคม การเกษตรกรรม ตลอดจนกระทั่งการระบายสิ่งโสโครก ส่วนทางด้านชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน วัดยังคงเป็นศูนย์กลางชุมนุมกันทางสังคม ประกอบพิธีกรรมทางศาสนาและประเพณีที่สำคัญ เป็นศูนย์กลางการศึกษา วัดที่สำคัญในระยะแรก เช่น วัดพนัญเชิง วัดสุวรรณดาราราม๑๙ วัดกษัตราธิราช วัดเชิงท่า วัดแม่นางปลื้ม๒๐ และวัดรอบนอกเกาะเมืองที่ไม่ถูกพม่าทำลาย

ถึงแม้ว่ากรุงศรีอยุธยาจะเป็นกรุงเก่าไปแล้ว แต่ชาวเมืองหลวงตลอดจนพระมหากษัตริย์และพระราชวงศ์ในพระบรมราชวงศ์จักรียังรำลึกถึงกรุงเก่าอยู่เสมอ ในทุกๆ ปี พระมหากษัตริย์และพระราชวงศ์จะเสด็จมาทอดกฐิน นอกจากนี้จากจดหมายเหตุปรากฏว่าราชกาลที่ ๔ โปรดให้เกณฑ์ไพร่ไปขุดดินเหนียวที่บางขวดเพื่อนำไปปั้นรูปเทวดา พระอินทร์ ครุฑ ในงานบำเพ็ญพระราชกุศล งานพระศพ เป็นต้น

กรุงเก่าได้รับความสนใจในการบูรณะ ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยโปรดให้บูรณะพระราชวังใหม่ พระราชทานนามว่า วังจันทรเกษม เพื่อเป็นที่ประทับเวลาแปร พระราชฐานเสด็จประพาสกรุงเก่า๒๑

กรุงเก่าในสมัยเป็นมณฑล กรุงเก่าได้กลายเป็นเมืองสำคัญอีกครั้งหนึ่งในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อทรงจัดการปกครองหัวเมืองแบบมณฑลเทศาภิบาล ในปี พ.ศ. ๒๔๓๘ พระองค์ทรงจัดตั้ง “มณฑลกรุงเก่า” โดยรวมหัวเมือง ๘ เมือง เข้าด้วยกัน อันมีเมืองกรุงเก่า เมืองอ่างทอง เมืองสระบุรี เมืองลพบุรี เมืองพระพุทธบาท เมืองพรหมบุรี เมืองอินทบุรี และเมืองสิงห์บุรี ๒๒ โดยตังสถานที่ทำการของมณฑลกรุงเก่าที่เมืองกรุงเก่า ในระยะเวลานี้ได้มีการบูรณะหลายด้านจนเป็นผลให้มีประชาชนอาศัยหนาแน่นขึ้นอีกครั้งหนึ่ง

รัชกาลที่ ๕ โปรดให้บูรณะพระราชวังจันทรเกษมเป็นสถานที่ราชการ โดยจัดให้พระที่นั่งพิมานรัถยา เป็นศาลาว่าการข้าหลวงเทศาภิบาล พลับพลาจตุรมุข เป็นศาลาว่าการเมือง ตึกใหญ่มุมกำแพงด้านเหนือ เป็นศาลาว่าการอำเภอรอบกรุง ทรงซ่อมโรงช้างให้เป็นที่คุมขังนักโทษ โรงละครหน้าพลับพลาจตุรมุขเป็นที่ทำการศาลมณฑล ส่วนตึกหน้าพระที่นั่งพิมานรัถยาเป็นศาลเมืองและคลังเก็บราชพัสดุ๒๓ นอกจากนี้ในรัชกาลต่อๆ มายังได้ตั้งหอทะเบียน ไปรษณีย์ สถานีตำรวจภูธร ในบริเวณด้านใต้ถัดจากพระราชวังจันทรเกษมลงมา

ชีวิตชาวกรุงเก่าในสมัยพระพุทธเจ้าหลวง ได้อาศัยตั้งบ้านเรือนอยู่ริมฝั่งแม่น้ำตามเรือนแพ หรือมิฉะนั้นก็อยู่ในเรือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริเวณที่เรียกว่า “หัวรอ” เป็นบริเวณที่แม่น้ำป่าสักและแม่น้ำลพบุรีมาประสบกัน บริเวณหัวรอเป็นเสมือนหัวใจของชาวกรุงเก่า เป็นทั้งที่อยู่อาศัย ชุมทางการค้าขาย สถานที่ราชการ และวัดหลายวัด เป็นต้น นอกจากนี้กรุงเก่ายังอาศัยอยู่บริเวณวัดพนัญเชิงด้วย

ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีการเปลี่ยนชื่อเมืองเป็นจังหวัด ดังนั้น ในวันที่ ๑๙ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๕๙ เมืองกรุงเก่า จึงเปลี่ยนเป็น “จังหวัดกรุงเก่า” ซึ่งใช้เรียกเช่นนี้เรื่อยมาจนกระทั่งในรัชกาลที่ ๗ จึงเปลี่ยนชื่อมณฑลกรุงเก่าเป็น “มณฑลอยุธยา” เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๖๙ และเปลี่ยนชื่อจังหวัดกรุงเก่าเป็น “จังหวัดพระนครศรีอยุธยา” ส่วนชื่อกรุงเก่า คงเป็นชื่อเรียกอำเภอว่า อำเภอกรุงเก่า จนกระทั่งในปี พ.ศ. ๒๕๐๐ เมื่อมีการบูรณะจังหวัดพระนครศรีอยุธยาเพื่อเตรียมต้อนรับอูนุ นายกรัฐมนตรีสาธารณรัฐสังคมนิยมแห่งสหภาพพม่า จึงได้มีการเปลี่ยนชื่ออำเภอกรุงเก่า เป็นอำเภอพระนครศรีอยุธยา ซึ่งใช้เรียกกันมาจนทุกวันนี้

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า จังหวัดพระนครศรีอยุธยา เป็นจังหวัดที่มีประวัติศาสตร์ความเป็นมาอันยาวนาน เป็นทั้งที่ตั้งของเมืองหลวงของแคว้นอโยธยา เป็นที่ตั้งเมืองหลวงของราชอาณาจักรกรุง- ศรีอยุธยาถึง ๔๑๗ ปี หลังจากนั้นแม้ว่ากรุงจะแตก เมืองหลวงจะย้ายไปอยู่ที่อื่น กรุงศรีอยุธยาจะกลายเป็นกรุงเก่า และเป็นจังหวัดพระนครศรีอยุธยาในปัจจุบันก็ตาม แต่ก็ยังคงมีความสำคัญอยู่ในความทรงจำของคนไทยตลอดกาล

การจัดรูปการปกครองในสมัยรัชการที่ ๕

๑. มูลเหตุของการปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาค

การเปลี่ยนแปลงการปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว นับว่าเป็นหัวใจสำคัญของการดำเนินการปฏิรูปการปกครองให้เป็นสมัยใหม่อย่างอารยประเทศทางตะวันตก ทั้งนี้ เนื่องจากทรงเล็งเห็นว่าระบบการปกครองของไทยในขณะนั้นขาดบูรณาการแห่งชาติ ไม่มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน นอกจากนี้ นโยบาย “ขอให้อยู่รอด” ที่ไทยใช้มาตลอดตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวเพียงประการเดียว ไม่สามารถนำมาใช้ได้กับสภาพการเมืองการปกครองได้อีกต่อไป ในท่ามกลางภัยอันคุกคามของประเทศมหาอำนาจทางตะวันตก และในสภาวการณ์ขณะนั้นต้องการระบอบการปกครองที่มีประสิทธิภาพในการที่จะควบคุมหัวเมืองที่อยู่ห่างไกลให้ได้ผลอย่างแท้จริง โดยรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง

ความยากลำบากในการคมนาคมก็เป็นปัจจัยที่มีความสำคัญในการถ่วงรั้งมิให้พระมหา-กษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการปกครองทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคอย่างแท้จริง ดังนั้น ลักษณะการเมืองการปกครองจึงเป็นการแบ่งสรรอำนาจกันระหว่างเจ้ากับขุนนาง ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ สภาพการเมืองการปกครองแบบดั้งเดิมได้มาสะดุดหยุดลงเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงดำเนินการปฏิรูปการปกครองเสียใหม่ โดยได้ทรงดำเนินงานเป็นลำดับขั้น ดังนี้

๑. ทรงศึกษาแบบแผนการจัดรูปการปกครองแบบประเทศตะวันตก

๓. จัดตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยคนแรก

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเห็นว่า เสนาบดีเจ้ากระทรวงแบบเก่าไม่มีความเหมาะสมกับลักษณะงานในขณะนั้น ก็ได้ทรงประกาศจัดตั้งกระทรวงขึ้น ๑๒ กระทรวงในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ และให้มีเสนาบดีทั้ง ๑๒ กระทรวง และแต่ละกระทรวงก็มีอำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบ ซึ่งสรุปได้ดังนี้ คือ

๑. กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาวประเทศราช

๒. กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายใต้ ฝ่ายตะวันตก ฝ่ายตะวันออก และเมืองมลายูและประเทศราช

๓. กระทรวงต่างประเทศ ว่าการเฉพาะต่างประเทศอย่างเดียว

๔. กระทรวงวัง ว่าการในพระราชวังและกรม ซึ่งใกล้เคียงกับราชการในพระองค์ของพระ-บาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

๕. กระทรวงเมือง (ภายหลังเรียกว่ากระทรวงนครบาล) ว่าการโปลิศ และการบัญชีคน คือกรมพระสุรัสวดี และรักษาคนโทษ ต่อมาจึงให้เป็นกระทรวงบังคับบัญชาภายในเขตกรุงเทพมหานคร

๖. กระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเพาะปลูก การค้าขาย การป่าไม้ และการบ่อแร่

๗. กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ว่าการบรรดาภาษีอากรและเงินที่จะรับและจ่ายในแผ่น- ดิน

๘. กระทรวงยุติธรรม บังคับศาลที่จะชำระความร่วมกันทั้งแพ่ง อาญา และอุทธรณ์ทั้งแผ่นดิน

๙. กรมยุทธนาธิการ เป็นพนักงานสำหรับที่จะได้ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหาร- เรือ ซึ่งจะมีผู้บัญชาการทหารบก ทหารเรือ ต่างหากอีกตำแหน่งหนึ่ง

๑๐. กระทรวงธรรมการ เป็นพนักงานที่จะบังคับเกี่ยวกับพระสงฆ์ ผู้บังคับการโรงเรียนและโรงพยาบาลทั่วทั้งราชอาณาเขต

๑๑. กระทรวงโยธาธิการ เป็นพนักงานที่จะตรวจตราการก่อสร้าง ทำถนน ขุดคลอง และการช่างทั่วไป ทั้งการไปรษณีย์โทรเลข และรถไฟ

๑๒. กระทรวงมุรธาธิการ เป็นพนักงานที่จะรักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราชกำหนดกฎหมายและหนังสือราชการทั้งปวง

ในปี พ.ศ. ๒๔๓๗ ได้ประกาศให้กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบบังคับบัญชาและปกครองหัวเมืองทั้งหมดในประเทศ (ซึ่งแต่เดิมกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงกลาโหมมีหน้าที่ในการบังคับบัญชาและปกครองหัวเมืองเหมือนกัน) ส่วนกระทรวงกลาโหมมีหน้าที่ในการรักษาความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร

โดยที่กิจการด้านการปกครองเป็นปัจจัยสำคัญของการปฏิรูปการปกครองในครั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยจึงเป็นกระทรวงที่มีความสำคัญที่สุดมากกว่ากระทรวงอื่นๆ

สำหรับแนวความคิดในการดำเนินการปฏิรูปการปกครองได้คำนึงถึงว่า หากการปก-ครองได้มีการวางระเบียบแบบแผนอันดีแล้ว ก็จะเป็นช่องทางให้การบริหารงานในด้านอื่นๆ ของรัฐดำเนินการไปได้อย่างมีประสิทธิภาพสมความมุ่งหมายของการปฏิรูปการปกครอง จึงได้มีความรอบคอบเป็นพิเศษนับตั้งแต่การเริ่มงานเป็นต้นมา

ในการจัดหาผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยคนแรก พระบาทสมเด็จ-พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเห็นว่า สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพเป็นผู้ที่มีความเหมาะสมในการดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทั้งนี้เนื่องจากเสด็จในกรมเป็นผู้มีความรู้ความสามารถ ได้เคยปฏิบัติงานด้านการศึกษาได้ผลดีและเคยได้ดูงานแบบใหม่จากยุโรป

การกำหนดนโยบายของกระทรวงมหาดไทย อันถือเป็นจุดหมายปลายทางในการปฏิรูปการปกครองหัวเมืองตามที่บรรยายไว้ในหนังสือเทศาภิบาลพอสรุปได้ดังนี้

๑. เปลี่ยนลักษณะการปกครองประเทศแบบราชาธิราช (Empire) เป็นอย่างพระราชอาณาเขต (Kingdom) ประเทศไทยรวมกัน เลิกประเพณีที่มีเมืองประเทศราช

๒. จะรวมการบังคับบัญชาหัวเมืองซึ่งเคยแยกกันอยู่ ๓ กรม คือ มหาดไทย กลาโหม และกรมท่าให้มารวมกันอยู่ในกระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียว

๓. จะรวมหัวเมืองจัดเป็นมณฑลตามสมควรแก่ภูมิลำเนาให้สะดวกแก่การปกครองและมีสมุหเทศาภิบาลบังคับทุกมณฑล

๔. การเปลี่ยนแปลงตามนโยบายนี้จะค่อยๆ จัดเป็นชั้นๆ มิให้เกิดความยุ่งเหยิงในการเปลี่ยนแปลง

นโยบายของกระทรวงมหาดไทย จะเห็นได้ว่ามีความประสงค์ที่จะยุบประเทศราชและให้รวมมาเป็นหัวเมืองราชอาณาจักร ก็เพื่อต้องการเสริมสร้างความเป็นเอกภาพของชาติให้มั่นคงโดยมีความมุ่งหมายที่จะขจัดการแตกแยกของชนชาติต่างๆ ภายในพระราชอาณาจักรให้หมดสิ้นไปและมีความประสงค์ที่จะรวมการบังคับบัญชาหัวเมืองมาไว้ที่กระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียว

นอกจากต้องการจะจัดระเบียบการปกครองประเทศให้เป็นระบบรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางอันเป็นการสร้างความมั่นคงให้เกิดเอกภาพของชาติตามประการแรกแล้ว ยังมุ่งที่จะจัดสรรราช-การให้มีเอกภาพในการบังคับบัญชาอีกด้วย เพื่อให้กิจการทั้งปวงในด้านการปกครองเป็นไปอย่างมีระเบียบแบบแผนและมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งเป็นการขจัดความสิ้นเปลืองและความล่าช้าในการปฏิบัติงาน พร้อมทั้งแก้ข้อขัดแย้งในการจัดการปกครองแต่เดิมด้วย ในการจัดรูปการปกครองแบบรวมอำนาจ จำเป็นต้องใช้รูปการปกครองส่วนภูมิภาค พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเลือกระบบการเทศาภิบาล ซึ่งเป็นแบบแผนของการปกครองที่อังกฤษกำลังใช้ในประเทศพม่าและมลายูในขณะนั้น เพื่อที่จะได้เป็นเครื่องมืออันมีประสิทธิภาพในการควบคุมหัวเมืองต่างๆ ให้ได้ผล

ดังนั้น แนวความคิดในการปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาคเพื่อที่จะสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประเทศ และเพื่อที่จะให้เป็นปัจจัยสำคัญในการขยายราชการบริหารไปยังส่วน ภูมิภาคนั้นได้นำมาสู่การเปลี่ยนแปลงสำคัญๆ ดังนี้ คือ

๑. ระบบการปกครองแบบจตุสดมภ์ ซึ่งใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศตั้งแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้สิ้นสุดลง

๒. เกิดการแบ่งแยกความรับผิดชอบระหว่างกรมต่อกรมอย่างชัดเจน

๓. สร้างเอกภาพทางการปกครองของประเทศชาติให้เกิดขึ้น

๒. การจัดรูปการปกครองหัวเมืองก่อนการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล

การจัดรูปการปกครองสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นก่อนการปฏิรูปการปกครองได้แบ่งรูปการปกครองเป็นการบริหารราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค

๒.๑ การบริหารราชการส่วนกลาง

ได้จัดรูปการปกครองแบบ “จตุสดมภ์” มีอัครมหาเสนาบดี สมุหกลาโหม สมุหนายก และจตุสดมภ์ทั้งสี่ ได้แก่ กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา

แม้ว่าจะได้มีการวางระเบียบแบบแผนในการปกครองไว้ แต่ในทางปฏิบัติงานของฝ่ายต่างๆ ยังคาบเกี่ยวและซ้ำซ้อนกันอยู่ เช่น สมุหนายก นาอจากจะรับผิดชอบหัวเมืองทางภาคเหนือของประเทศแล้วยังรับผิดชอบในการเก็บภาษีอีกด้วย ส่วนสมุหกลาโหมก็เช่นกัน นอกจากจะรับผิดชอบหัวเมืองทางใต้ก็มีหน้าที่เก็บภาษีไปด้วย และกรมท่าซึ่งควรรับผิดชอบเฉพาะการคลังกลับต้องควบคุมหัวเมืองชายทะเลตะวันออก นอกจากนี้การแบ่งงานของกรมต่างๆ ก็มิได้ขึ้นอยู่กับจตุสดมภ์และจตุสดมภ์ก็มิได้อยู่ใต้บังคับบัญชาของอัครมหาเสนาบดี จากลักษณะการปกครองดังกล่าว มีผลทำให้การบริหารงานขาดประสิทธิภาพ ขาดเอกภาพในการปกครอง

๒.๒ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค

แบ่งเป็นหัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก และเมืองประเทศราช

ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค รัฐบาลกลางสามารถควบคุมดูแลได้แต่หัวเมืองชั้นในเท่านั้น หัวเมืองชั้นนอกต้องใช้การปกครองแบบ “กินเมือง” ฝ่ายที่รับผิดชอบในการบังคับบัญชาปก- ครองหัวเมืองโดยตรงได้แก่ ฝ่ายมหาดไทย ฝ่ายกลาโหม และกรมท่า

๑) หัวเมืองชั้นในและวังราชธานี

ตามกฎหมายในรัชสมัยรัชกาลที่ ๑ ได้กำหนดให้มหาดไทย กลาโหม และกรมท่า มีหน้าที่แต่งตั้งเจ้าเมืองผู้รั้งเมือง ปลัด รองปลัด สัสดี เจ้าหน้าที่ภาษีอากรตามหัวเมืองโดยรัฐบาลกลางมีหน้าที่แต่งตั้งเจ้าเมืองประเทศราช แต่ในทางปฏิบัติแล้ว รัฐบาลกลางปกครองหัวเมืองโดยตรงได้เพียงไม่กี่หัวเมือง ซึ่งได้แก่ รอบๆ พระนครบริเวณที่เรียกว่า “วังราชธานี”

หัวเมืองชั้นในและวังราชธานี เป็นเขตการปกครองที่มีความสำคัญมากที่สุดของประเทศซึ่งได้แก่เมืองอันเป็นที่ตั้งราชธานี คือ กรุงเทพฯ และหัวเมืองชั้นในซึ่งตั้งเรียงรายล้อมรอบอยู่โดยตลอด๒๔

ได้แก่หัวเมืองที่อยู่ถัดออกไปจากหัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอกมีฐานะเป็นเมืองเอกบ้าง เมืองโทบ้าง หรือเมืองตรีบ้าง ตามขนาดเล็กใหญ่ และความสำคัญของเมืองนั้นๆ หัวเมืองชั้นนอกมีหน้าที่สำคัญในการควบคุมกำลังทหารและรักษาชายแดนของประเทศ การบังคับบัญชาก่อนที่สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพจะเสด็จมาทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๓๕ คำว่า “บังคับบัญชา” นั้น มีความหมายแตกต่างกันไปตามความใกล้ไกลของท้องถิ่น หัวเมืองหรือประเทศราชยิ่งไกลไปจากกรุงเทพฯ เท่าใด ก็ยิ่งมีอิสรภาพมากขึ้นเท่านั้น ทั้งนี้เนื่องจากการคมนาคมลำบากมาก หัวเมืองที่รัฐบาลบังคับบัญชาโดยตรงมีแต่หัวเมืองจัตวาใกล้ๆ อยู่บริเวณวังราชธานี๒๕

ดังนั้น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับหัวเมืองชั้นนอกยิ่งห่างออกไปรัฐบาลก็มิได้มีสิทธิ์ในการแต่งตั้งเจ้าเมือง หากเป็นเพียงการยอมรับอำนาจเจ้าเมืองเหล่านั้น หรือแม้แต่การแต่งตั้งข้าราชการในหัวเมืองก็ต้องแต่งตั้งตามข้อเสนอของเจ้าเมือง ด้วยเหตุนี้ในทางปฏิบัติ เจ้าเมืองเหล่านี้มีอำนาจมาก สามารถปฏิบัติหน้าที่ในเมืองของตนอย่างเป็นอิสระ ด้วยเหตุนี้ ความเป็นเอกภาพของชาติก็ต้องอยู่บนรากฐานอันคลอนแคลน เจ้าเมืองยอมรับอำนาจของส่วนกลางแต่เพียงผิวเผินเท่านั้น และเมื่อมีโอกาสจะตั้งตนเป็นกบฏกับรัฐบาลกลางทันที๒๖

การปกครองหัวเมืองชั้นนอกสมัยนั้นเรียกว่า "กินเมือง" วิธีการปกครองที่เรียกว่ากินเมืองนั้นมีหลักอยู่ว่า ผู้เป็นเจ้าเมืองต้องละทิ้งกิจธุระของตนมาประจำทำการปกครองบ้านเมืองให้ราษฎรหรืออีกนัยหนึ่งประชาชนได้รับการดูแลเกี่ยวกับสวัสดิภาพ ความมั่นคงในชีวิตและทรัพย์ เมื่อราษฎรอยู่เย็นเป็นสุขปราศจากภัยอันตราย และในขณะเดียวกันราษฎรก็ต้องตอบแทนคุณเจ้าเมืองด้วยการออกแรงช่วยในการทำงานและแบ่งสิ่งของต่างๆ ให้ เช่น ข้าว ปลา อาหาร ให้เป็นกำนัล อันเป็นอุปการะมิให้เจ้าเมืองต้องเป็นห่วงในการหาเลี้ยงชีพ ตำแหน่งนี้เรียกว่า "ผู้กินเมือง" รัฐบาลไม่มีเงินเดือนให้แก่ผู้กินเมือง จึงให้เพียงค่าธรรมเนียมในการต่างๆ ที่ทำในหน้าที่เป็นตัวเงินสำหรับใช้สอย ส่วนกรมการเมืองซึ่งเป็นผู้ช่วยเหลือเจ้าเมืองก็ได้รับผลประโยชน์ทำนองเดียวกัน หากแต่ลดหลั่นตามศักดิ์

แต่เมื่อสภาพสังคมเปลี่ยนแปลงไป ผลประโยชน์ที่เจ้าเมืองและกรมการได้รับอย่างแต่ก่อนไม่เพียงพอเลี้ยงชีพ เจ้าเมืองก็ต้องหันมาทำไร่ทำนาค้าขาย และเนื่องจากเจ้าเมืองและกรมการมีอำนาจในการบังคับบัญชา และเคยได้รับอุปการะจากราษฎรมาแล้ว เมื่อมาทำมาหากินก็อาศัยตำแหน่งในราชการเป็นหนทางให้ได้รับผลประโยชน์สะดวกกว่าบุคคลอื่นๆ ดังเช่น การ "ทำนา" ก็ได้อาศัย "บอกแขก" ขอแรงราษฎรมาช่วยหรือในการมาติดต่อการงานต่างๆ ถ้าเจ้าเมืองและกรมการให้ความร่วมมือด้วย ก็ยิ่งทำให้งานสำเร็จลุล่วงด้วย จึงเกิดประเพณีหากินโดยอาศัยตำแหน่งในราชการขึ้น

เมื่อการปกครองหัวเมืองเป็นเช่นนี้ก็เหมือนเป็นดาบสองคม กล่าวคือ ถ้าผู้กินเมืองเป็นผู้ทรงคุณธรรมราษฎรก็ได้รับความสุข แต่ถ้าผู้กินเมืองเป็นคนโลภ เห็นแก่ได้ ราษฎรก็ได้รับความทุกข์เดือดร้อน ดังนั้น ในการปกครองระบบกินเมืองจึงมีทั้งข้อดีและข้อเสีย

นอกจากนี้ การปกครองหัวเมืองสมัยก่อนยังไม่มีตำรวจภูธรที่เป็นพนักงานสำหรับจับผู้ร้าย การแต่งตั้งกรมการเจ้าเมืองก็คิดหานักเลงโตที่มีพรรคพวกตั้งเป็นกรมการไว้สำหรับปราบโจรผู้ร้าย ซึ่งเรียกว่า "วิธีเลี้ยงขโมยไว้จับขโมย" ซึ่งพลตรี พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนมรุพงศ์สิริพัฒน์ ได้ทรงให้เลิกวิธีการดังกล่าวเมื่อได้จัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล

๓) การปกครองหัวเมืองประเทศราช

นับว่ามีความลำบาก เนื่องจากมีความแตกต่างในด้านเชื้อชาติ ภาษา และวัฒน-ธรรม และพวกนี้เคยมีอิสรภาพมาก่อน เช่น เจ้าเมืองเชียงใหม่ ไทรบุรี กลันตัน ตรังกานู เขมร เป็นต้น

นอกจากนี้ หากระบบการปกครองที่ไม่มีประสิทธิภาพ ก็ยิ่งเป็นการส่งเสริมให้มีการแบ่งแยกเป็นก๊ก เป็นเหล่ามากยิ่งขึ้น จึงกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับหัวเมืองประเทศราชยิ่งหละหลวมกว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับหัวเมืองชั้นนอกและชั้นใน เมื่อรัฐบาลกลางไม่สามารถควบคุมบังคับบัญชาอย่างใกล้ชิดและมีประสิทธิภาพได้ ประชาชนในประเทศเหล่านั้นก็มิได้รู้สึกว่าตนเองอยู่ใต้การปกครองของไทย การปกครองหัวเมืองประเทศราชได้สิ้นสุดลงเมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๙

๓. การจัดรูปการปกครองเมืองตามระบอบมณฑลเทศาภิบาล

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เป็นยุคของการปฏิรูปหรือยุคของการทำประเทศให้ทันสมัย ซึ่งมูลเหตุสำคัญของการปฏิรูปในรัชสมัยของพระองค์สืบเนื่องมาจากปัจจัยสำคัญ ๒ ประการ คือ สภาพการเมืองการปกครองในประเทศแบบเดิมที่ล้าสมัย ไม่เหมาะสมต่อสภาว-การณ์ที่กำลังเปลี่ยนแปลงและการคุกคามของมหาอำนาจตะวันตกในต้นรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระ-จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กล่าวคือ อังกฤษได้เข้าประชิดพรมแดนไทยด้านตะวันตกและด้านใต้ ส่วน ฝรั่งเศสเข้าประชิดพรมแดนไทยด้านตะวันออก ปัจจัยดังกล่าวได้เร่งเร้าให้เกิดการปฏิรูปการปกครองครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ และดำเนินการปกครองหัวเมืองต่างๆ แบบเทศาภิบาล จัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๓๗ เพื่อสร้างเอกภาพทางการปกครองและรักษาเอกราชของประเทศให้พ้นจากภัยคุกคามของมหาอำนาจตะวันตก โดยจัดให้มีการวางแผนการปกครองทั่วราชอาณาจักรอย่างสืบเนื่องกันจนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่ห้วก็ได้มีการยุบเลิก๒๗ แต่หลักการปกครองหัวเมืองบางประการก็ยังคงอยู่ ดังนั้น การปกครองมณฑลเทศาภิบาลจึงนับได้ว่ามีความสำคัญต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลถือได้ว่าเป็นกระบวนการรวมชาติ รวมประเทศ และเป็นกระบวนการรักษาอธิปไตยของไทยในท่ามกลางการคุกคามของมหาอำนาจตะวันตกอย่างชัดเจน

หลังจากจัดหน่วยราชการบริหารส่วนกลางโดยมีกระทรวงมหาดไทยในฐานะเป็นส่วนราช-การที่เป็นศูนย์กลางดำเนินการปกครองประเทศและควบคุมหัวเมืองทั่วประเทศแล้ว ก็ได้มีการจัดตั้งหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งมีสภาพและฐานะเป็นตัวแทนหรือหน่วยงานประจำท้องที่ของกระทรวงมหาดไทย อันได้แก่ การจัดรูปการปกครองระบอบเทศาภิบาล ซึ่งสมเด็จฯ กรมพระยาดำรง- ราชานุภาพ ทรงนำมาใช้ในการปรับปรุงระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาคในสมัยรัชกาลที่ ๕

๓.๑ ลักษณะการปกครองระบอบเทศาภิบาล

การเทศาภิบาลคือการปกครองโดยลักษณะที่จัดให้มีหน่วยบริหารราชการอันประกอบด้วยตำแหน่งข้าราชการต่างพระเนตรกระกรรณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และเป็นที่ไว้ใจของรัฐบาล รับแบ่งภาระของรัฐบาลกลางซึ่งประจำอยู่แต่เฉพาะในราชธานีนั้น ออกไปดำเนินการในส่วนภูมิภาค อันเป็นที่ใกล้ชิดต่ออาณาประชาราษฎร์ เพื่อบำบัดทุกข์บำรุงสุขให้แก่อาณาประชาราษฎร์อย่างทั่วถึงกัน ทั้งนี้โดยให้มีระเบียบแบบแผนที่เป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศด้วย จึงได้แบ่งการปก-ครองให้มีลักษณะเป็นลำดับชั้น กล่าวคือเป็นมณฑล จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน และแบ่งหน้าที่ราชการเป็นสัดส่วนโดยให้มีลักษณะคล้ายกับกระทรวงในราชธานี อันจะนำมาซึ่งความเป็นระเบียบเรียบร้อย รวดเร็วในการระงับทุกข์บำรุงสุขด้วยความเที่ยงธรรมแก่อาณาประชาราษฎร์

มณฑล คือ การรวมเขตจังหวัดตั้งแต่สองจังหวัดขึ้นไป อาจจะมากบ้างน้อยบ้าง สุดแต่ความสะดวกในการปกครองบังคับบัญชาของสมุหเทศาภิบาล จัดเป็นมณฑลหนึ่ง๒๘ มีข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นข้าราชการสูงสุดในมณฑล ฐานันดรของสมุหเทศาภิบาลเป็นตำแหน่งรองจากเสนาบดีเจ้ากระทรวง และเหนือกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด และข้าราชการเจ้าพนักงานทั้งปวงในมณฑล

สำหรับอำนาจหน้าที่ของสมุหเทศาภิบาลก็คือ เป็นผู้บัญชาการและตรวจตราเหตุ-การณ์ทั้งหมดและราชการในมณฑลที่เกี่ยวกับบทบัญญัติของรัฐบาล มอบให้เป็นหน้าที่ของเทศาภิบาล รับข้อเสนอและสั่งราชการแก่ผู้ว่าราชการจังหวัด อันเป็นผลทำให้การบริหารราชการเป็นไปด้วยความรวดเร็วกว่าแต่ก่อนเป็นอันมาก กล่าวคือ เป็นผลเร็วกว่าที่จังหวัดจะติดต่อไปยังกระทรวงและคอยฟังคำสั่งจากส่วนกลางดังแต่ก่อนเป็นอันมาก นอกจากเป็นเรื่องที่เกินอำนาจหน้าที่ของมณฑล หรือเป็นปัญหา เทศาภิบาลจึงบอกเข้ามายังกระทรวงและเจ้ากระทรวงจะรับพิจารณาและบัญชาการไปยังสมุห-เทศาภิบาล หรือจะนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาแล้วแต่กรณี ราชการที่มณฑลติดต่อกับกระทรวงย่อมมีน้อยกว่าที่จังหวัดติดต่อโดยตรงกับกระทรวงเป็นรายจังหวัดดังแต่ก่อน การดำเนินการเช่นนี้นับว่าเป็นคุณประโยชน์แก่ประชาชนที่มาติดต่อราชการให้ได้รับความสะดวกและรวดเร็วกว่าครั้งที่ยังไม่ได้มีการจัดตั้งเป็นมณฑลเทศาภิบาล และฝ่ายกระทรวงในกรุงเทพฯ ก็ไม่ต้องมีภาระที่ต้องรับข้อเสนอจากจังหวัด ซึ่งมีมากกว่ามณฑลหลายเท่า อันเป็นเหตุให้เกิดผลล่าช้าต่อราชการและยังมีผลกระทบต่อราษฎรที่ได้รับความเดือดร้อน และต้องการความช่วยเหลือจากราชการ

ด้วยเหตุผลดังกล่าว จึงปรากฏว่าการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล ได้แบ่งเบาภาระจากกระทรวงได้อย่างมาก อีกทั้งเป็นการช่วยเหลือประชาชนซึ่งต้องพึ่งราชการให้ได้รับความสะดวกและรวดเร็ว

จังหวัด แต่ก่อนเรียกว่า “เมือง” รวมอำเภอตั้งแต่สองอำเภอขึ้นไปถึงหลายอำเภอก็ได้จัดเป็นจังหวัดหนึ่ง รองถัดจากมณฑลลงมา โดยมีอาณาเขตพอสมควรแก่ความเจริญและความสะดวกในการตรวจตราปกครองของผู้ว่าราชการเมือง จังหวัดหนึ่งมีข้าราชการผู้ใหญ่เป็นตำแหน่งผู้ว่า-ราชการเมือง และมีกรมการจังหวัดคณะหนึ่ง

อำเภอ กิ่งอำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ซึ่งเป็นส่วนรองถัดจากจังหวัดลงมาตามลำดับ

นโยบายในการปกครองหัวเมือง ในสมัยที่สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยได้ยึดหลักที่ว่า อำนาจของการปกครองควรจะเข้ามารวมอยู่จุดเดียวกันหมด ซึ่งหมายความว่า รัฐบาลกลางจะไม่ให้การบังคับบัญชาหัวเมืองกระจัดกระจายไปอยู่กับกระทรวง ๓ กระทรวงดังแต่ก่อนคือ ฝ่ายมหาดไทย ฝ่ายกลาโหม และกรมท่า และจะไม่ยอมให้หัวเมืองต่างๆ มีอธิปไตยอย่างเช่นแต่ก่อน ระบบการปกครองแบบ “เทศาภิบาล” จึงได้ถูกจัดตั้งขึ้น หลักของการปกครองแบบเทศาภิบาลได้ระบุไว้ในประกาศจัดปันหน้าที่ระหว่างกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย ร.ศ. ๑๑๓๒๙ ซึ่งรวมหัวเมืองทั้งหมดมาไว้ใต้การบังคับบัญชาของกระทรวงมหาดไทย พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖๓๐ และข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ. ๑๑๗๓๑ ตามกฎหมายเหล่านี้รัฐบาลจะจัดการปกครองหัวเมืองตั้งแต่ชั้นต่ำสุดจนถึงสูงที่สุด เริ่มต้นด้วยพลเมืองมีสิทธิจะเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้าน ผู้ใหญ่บ้านของราวๆ ๑๐ หมู่บ้านมีสิทธิเลือกตั้งกำนันของตำบล และตำบลหลายๆ ตำบลมีพลเมืองประมาณ ๑๐,๐๐๐ คน รวมเป็นอำเภอ หลายๆ อำเภอรวมกันเป็นเมือง หลายๆ เมืองรวมกันเป็นมณฑล

ในการดำเนินการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่-หัว มิได้ทรงดำเนินการจัดตั้งมณฑลในคราวเดียวกันทั่วพระราชอาณาจักร ทั้งนี้เนื่องจากหาตัวบุคคลที่จะไปเป็นข้าหลวงเทศาภิบาลที่จะดำเนินการตามแบบแผนสมัยใหม่ไม่ได้เพียงพอกับความต้องการ และอีกประการหนึ่งขาดงบประมาณที่จะดำเนินการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลให้ได้หมดในคราวเดียวกัน

เพื่อให้เห็นการจัดมณฑลอย่างต่อเนื่องกันนั้นควรที่จะได้ทราบว่าก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ ได้มีมณฑลอยู่ก่อนแล้ว ๖ มณฑล ได้แก่

๑. มณฑลลาวเฉียง (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลพายัพ) ประกอบด้วย ๖ เมือง ได้แก่ นครเชียงใหม่ นครลำปาง นครลำพูน นครน่าน แพร่ เถิน

๒. มณฑลลาวพวน (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอุดร) ประกอบด้วย ๖ เมือง ได้แก่ อุดรธานี ขอนแก่น นครพนม สกลนคร เลย หนองคาย

๓. มณฑลลาวกาว (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอีสาน) ประกอบด้วย ๗ เมือง ได้แก่ อุบลราชธานี นครจำปาศักดิ์ ศรีสะเกษ สุรินทร์ ร้อยเอ็ด มหาสารคาม กาฬสินธุ์

๔. มณฑลเขมร (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลบูรพา) ประกอบด้วย ๔ เมือง ได้แก่ พระตะบอง เสียมราฐ ศรีโสภณ เมืองพนมศก

๕. มณฑลลาวกลาง (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลนครราชสีมา) ประกอบด้วย ๓ เมือง ได้แก่ นครราชสีมา ชัยภูมิ บุรีรัมย์

๖. มณฑลภูเก็ต แต่ก่อนเรียก “หัวเมืองฝ่ายทะเลตะวันตก” ประกอบด้วย ๖ เมือง คือ ภูเก็ต กระบี่ ตรัง ตะกั่วป่า พังงา ระนอง

มณฑลทั้ง ๖ นี้ มีลักษณะเพียงแต่รวมเขตหัวเมืองเข้าเป็นมณฑล และมีข้าหลวงใหญ่ไปประจำบัญชาการ แต่ยังมิได้มีฐานะเหมือนมณฑลเทศาภิบาล การปกครองระบอบมณฑลเทศาภิบาลได้เริ่มอย่างแท้จริงเมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๗ เป็นต้นมา

พ.ศ. ๒๔๓๗ เป็นปีแรกที่ได้มีการวางแผนการจัดระเบียบการบริหารมณฑลแบบใหม่ โดยได้จัดมณฑลเทศาภิบาลขึ้นใหม่ ๓ มณฑล และแก้ไขการปกครองมณฑลที่มีอยู่ก่อนแล้วให้เป็นลักษณะมณฑลเทศาภิบาลขึ้น ๑ มณฑล รวมเป็น ๔ มณฑลด้วยกัน คือ

๑. มณฑลพิษณุโลก มี ๕ เมือง ได้แก่ พิษณุโลก พิจิตร พิชัย (เมืองอุตรดิตถ์) สวรรคโลก สุโขทัย มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลที่เมืองพิษณุโลก

๒. มณฑลปราจีน มี ๔ เมือง ได้แก่ ปราจีนบุรี ฉะเชิงเทรา นครนายก พนมสารคาม มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลที่เมืองปราจีนบุรี

๓. มณฑลราชบุรี ได้รวมหัวเมืองซึ่งเคยขึ้นแก่กระทรวงกลาโหมและกรมท่า เมื่อได้มีประกาศพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ยกราชการฝ่ายพลเรือนในหัวเมืองเหล่านั้นมาขึ้นแก่กระทรวงมหาดไทยแต่กระทรวงเดียว จึงได้จัดตั้งมณฑลราชบุรีขึ้น มี ๕ เมือง ได้แก่ ราชบุรี กาญจนบุรี ปราณบุรี เพชรบุรี สมุทรสงคราม มีที่บัญชาการตั้งอยู่ที่เมืองราชบุรี

๔. มณฑลนครราชสีมา มณฑลนี้มีอยู่ก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ แล้วแต่ได้มาแก้ไขการปกครองให้เป็นแบบมณฑลเทศาภิบาลขึ้นอีก ๑ มณฑล

พ.ศ. ๒๔๓๘ ได้จัดตั้งมณฑลขึ้นใหม่อีก ๓ มณฑล และแก้ไขการปกครองมณฑลที่มีอยู่ก่อนแล้วให้เป็นแบบเทศาภิบาลขึ้นอีก ๑ มณฑล คือ

๑. มณฑลนครชัยศรี มี ๓ เมือง ได้แก่ นครชัยศรี สมุทรสาคร สุพรรณบุรี ที่บัญชาการมณฑลตั้งอยู่ที่เมืองนครชัยศรี

๒. มณฑลนครสวรรค์ มี ๘ เมือง ได้แก่ นครสวรรค์ กำแพงเพชร ชัยนาท ตาก อุทัยธานี พยุหคีรี มโนรมย์ สรรคบุรี มีที่ตั้งบัญชาการอยู่ที่เมืองนครสวรรค์

๓. มณฑลกรุงเก่า (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอยุธยา ) มี ๘ เมือง ได้แก่ กรุง-เก่า พระพุทธบาท พรหมบุรี ลพบุรี สระบุรี สิงห์บุรี อ่างทอง และอินทบุรี มีที่ตั้งบัญชาการอยู่ที่เมืองกรุงเก่า คือ จังหวัดพระนครศรีอยุธยาในปัจจุบันนี้

๔. มณฑลภูเก็ต มณฑลนี้ได้มีอยู่ก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ และได้แก้ไขให้มีลักษณะการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล เมื่อได้โอนหัวเมืองซึ่งขึ้นกับกระทรวงกลาโหมมาขึ้นกระทรวงมหาดไทยใน พ.ศ. ๒๔๓๘ มี ๖ เมือง ได้แก่ ภูเก็ต กระบี่ ตรัง ตะกั่วป่า พังงา และระนอง มีที่ตั้งบัญชาการอยู่ที่เมืองภูเก็ต

พ.ศ. ๒๔๓๙ ได้จัดตั้งมณฑลขึ้นอีก ๒ มณฑล และได้จัดการมณฑลที่ตั้งไว้ก่อนแล้วให้เป็นมณฑลเทศาภิบาลขึ้นอีก ๑ มณฑล คือ

๑. มณฑลนครศรีธรรมราช มี ๑๐ เมือง ได้แก่ นครศรีธรรมราช พัทลุง สงขลา ปัตตานี ยะลา ยะหริ่ง ระแงะ ราห์มัน สายบุรี หนองจิก มีที่ตั้งบัญชาการอยู่ที่เมืองสงขลา

๒. มณฑลชุมพร (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลสุราษฎร์) มี ๔ เมือง คือ ชุมพร ไชยา หลังสวน กาญจนดิฐ มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่เมืองชุมพร

๓. มณฑลบูรพา แต่ก่อนเรียกว่ามณฑลเขมร มณฑลนี้มีอยู่ก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ และได้แก้ไขลักษณะการปกครองเป็นมณฑลเทศาภิบาล เมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๙ มี ๔ เมืองตามเดิม

พ.ศ. ๒๔๔๐ ได้จัดตั้งมณฑลไทรบุรีเป็นหัวเมืองไทยปนมลายูฝ่ายตะวันตก และเป็นประเทศราชมี ๓ เมือง ได้แก่ ไทรบุรี ปลิส สตูล ที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่เมืองไทรบุรี

พ.ศ. ๒๔๔๒ ได้จัดตั้งมณฑลเพชรบูรณ์มี ๒ เมือง ได้แก่ เพชรบูรณ์ หล่มศักดิ์ ที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่เมืองเพชรบูรณ์

พ.ศ. ๒๔๔๓ ได้แก้ไขการปกครองมณฑลที่มีอยู่แล้วก่อน พ.ศ. ๒๔๓๗ ให้เป็นลักษณะเทศาภิบาลขึ้นอีก ๓ มณฑล คือ

๑. มณฑลพายัพ ซึ่งได้เปลี่ยนชื่อมาจาก “มณฑลตะวันตกเฉียงเหนือ” มณฑลนี้เป็นเมืองประเทศราชมี ๖ เมือง ได้แก่ นครเชียงใหม่ นครลำปาง นครลำพูน นครน่าน เมืองแพร่ และเมืองเถิน มีที่ตั้งบัญชาการที่นครเชียงใหม่

๒. มณฑลอีสาน ซึ่งแต่ก่อนเรียกว่า “มณฑลตะวันออกเฉียงเหนือ” ได้แก้ไขเป็นมณฑลเทศาภิบาล รวมหัวเมืองเป็นบริเวณ มี ๕ บริเวณ ได้แก่ อุบลราชธานี จำปาศักดิ์ ขุขันธ์ สุรินทร์ และร้อยเอ็ด

๓. มณฑลอุดร ซึ่งแต่ก่อนเรียกว่า “มณฑลฝ่ายเหนือ” ได้แก้ไขให้เป็นมณฑลเทศาภิบาล รวมหัวเมืองเข้าเป็น ๕ บริเวณ คือ อุดรธานี ธาตุพนม เลย ขอนแก่น และสกลนคร

พ.ศ. ๒๔๔๙ ได้ตั้งมณฑลขึ้นอีก ๒ มณฑล คือ

๑. มณฑลจันทบุรี มี ๓ เมือง คือ จันทบุรี ตราด ระยอง มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่เมืองจันทบุรี

๒. มณฑลปัตตานี แบ่งการปกครองจากหัวเมืองในมณฑลนครศรีธรรมราช มี ๓ เมือง ได้แก่ ปัตตานี ยะลา ระแงะ ซึ่งภายหลังรวมกับอำเภอบางนราเปลี่ยนชื่อเป็น “นราธิวาส” ด้วย ที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่เมืองปัตตานี

พ.ศ. ๒๔๕๕ แยกมณฑลอีสานเป็น ๒ มณฑล ได้แก่

๑. มณฑลร้อยเอ็ด มี ๓ เมือง ได้แก่ ร้อยเอ็ด มหาสารคาม กาฬสินธุ์ มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่ศาลารัฐบาลมณฑลร้อยเอ็ด๓๒

๒. มณฑลอุบล มี ๓ เมือง ได้แก่ อุบลราชธานี ขุขันธ์ (ศรีสะเกษ) และสุรินทร์ มีที่ตั้งบัญชาการมณฑลอยู่ที่ศาลารัฐบาลมณฑลอุบล

พ.ศ. ๒๔๕๘ ได้แยกมณฑลพายัพ เป็น ๒ มณฑล คือ

๑. มณฑลมหาราษฎร์ มี ๓ จังหวัด คือ ลำปาง น่าน และแพร่ มีที่ตั้งศาลารัฐบาลมณฑลอยู่ที่จังหวัดลำปาง

๒. มณฑลพายัพ มี ๔ จังหวัด คือ เชียงใหม่ ลำพูน เชียงราย และแม่ฮ่องสอน

การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลได้เริ่มจัดตั้งมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๓๗ จนถึง พ.ศ. ๒๔๕๘ จึงได้สำเร็จ (สำหรับมณฑลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขตามสถานการณ์และยกเลิกใน พ.ศ. ๒๔๗๕)

๓.๒ ลักษณะการปกครองมณฑลเทศาภิบาล : มณฑลอยุธยา

ดินแดนที่เรียกว่า มณฑลกรุงเก่า หรือมณฑลอยุธยาประกอบด้วย อยุธยา ลพบุรี สระบุรี อ่างทอง และสิงห์บุรี โดยมีอยุธยาเป็นศูนย์กลาง อยุธยาเป็นเมืองที่มีความสำคัญยิ่งในทางประวัติศาสตร์ไทยเพราะเคยเป็นราชธานีเก่าของไทยมานานถึง ๔๑๗ ปี มีพระมหากษัตริย์ปกครอง ๓๓ พระองค์ อยุธยาได้รับการสถาปนาเป็นราชธานีเมื่อ พ.ศ. ๑๘๙๓ ภายหลังที่กรุงสุโขทัยหมดอำนาจลง อยุธยาได้กลายเป็นศูนย์กลางการปกครองของอาณาจักรไทยทั้งหมด

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๑๑ - ๒๔๕๓) ได้จัดให้มีการปกครองแบบเทศาภิบาลขึ้น สำหรับมณฑลกรุงเก่าได้จัดตั้งขึ้นเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. ๒๔๓๘ (ร.ศ. ๑๑๔) โดยได้รวมเอา ๗ หัวเมือง คือ กรุงเก่า อ่างทอง สระบุรี ลพบุรี อินทบุรี (ปัจจุบันคืออำเภออินทร์บุรี อยู่ในจังหวัดสิงห์บุรี) พรหมบุรี (ปัจจุบันคืออำเภอพรหมบุรีอยู่ในจังหวัดสิงห์บุรี) และสิงห์บุรีเข้าเป็นมณฑล และตั้งที่ว่าการมณฑลที่มณฑลกรุงเก่า๓๓ ต่อมาได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้รวมเมืองอินทบุรีและพรหมบุรีเข้ากับเมืองสิงห์บุรี๓๔ ผู้ที่ดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาลของมณฑลกรุงเก่าคนแรก คือ พลตรีพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนมรุพงศ์สิริพัฒน์

มณฑลกรุงเก่าเป็นมณฑลภายใน ปราศจากการคุกคามและรุกรานจากภายนอก ดังนั้น สาเหตุในการจัดการปกครองจึงเป็นไปเพื่อความเป็นระเบียบเรียบร้อยและมีแบบแผนอย่างเดียวกัน เพราะการปกครองไทยที่เป็นมาแต่สมัยโบราณ หัวเมืองต่างๆ ได้แยกขึ้นกับกระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย และกรมท่า (กระทรวงต่างประเทศ) ทำให้การบริหารไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน เมื่อรัชกาลที่ ๕ ได้ทำการปฏิรูปการปกครอง พระองค์จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้รวมหัวเมืองต่างๆ มาขึ้นกับกระทรวงมหาดไทยทั้งหมด และจัดการปกครองเป็นแบบเทศาภิบาล โดยรวมหัวเมืองที่มีอาณาเขตใกล้เคียงกันตั้งแต่ ๒ เมืองขึ้นไปเข้าเป็นมณฑล

สาเหตุเฉพาะของการปฏิรูปการปกครองมณฑลอยุธยา

สาเหตุเฉพาะของการปฏิรูปการปกครองมณฑลอยุธยา ทั้งนี้เนื่องจาก

๑. ปัญหาทางด้านการปกครอง เป็นผลมาจากระบบการปกครองในขณะนั้นยังไม่รัดกุมและไม่เหมาะสมกับสภาพการณ์ ทำให้ไม่สามารถปกครองดูแลราษฎรให้มีความเป็นอยู่อย่างมีความสุขได้อย่างทั่วถึง กล่าวคือ เจ้าเมืองคิดจะปราบปรามโจรผู้ร้ายก็จะใช้บุคคลที่มีอิทธิพลสำหรับปราบปรามโจรผู้ร้าย ทำให้ไม่กล้าปล้นสะดม และสร้างความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน วิธีการดังกล่าวเรียกว่า “เลี้ยงขโมยไว้จับขโมย” แต่วิธีการดังกล่าวได้ก่อให้เกิดปัญหายุ่งยากมาก เพราะบุคคลที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นกรมการเมืองมักจะประพฤติตนไปในทางทุจริตเสียเอง ด้วยการเป็นหัวหน้าซ่องโจร ปัญหากรมการเมืองประพฤติตนทุจริตนั้นเมื่อได้จัดการปกครองแบบเทศาภิบาลแล้ว ได้จัดให้มีกรมการอำเภอ และตำรวจภูธร ประจำอยู่ตามท้องถิ่นจึงไม่ต้องอาศัยกรมการในท้องถิ่นนั้นเหมือนอย่างแต่ก่อน

นอกจากนี้ มณฑลอยุธยายังมีปัญหาเกี่ยวกับเรื่องที่ผู้ว่าราชการเมือง และกรมการเมืองเบียดบังเงินผลประโยชน์ของทางราชการไว้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการปกครองแบบเก่าไม่รัดกุมพอเปิดช่องทางให้ผู้ว่าราชการเมือง และกรมการเมืองทุจริต เบียดบังเงินภาษีอากรได้ และการที่เจ้าเมืองไม่มีเงินเดือนทำให้เจ้าเมืองคิดหาผลประโยชน์ในทางไม่ชอบ ก็เป็นสาเหตุประการหนึ่งที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวคิดปรับปรุงการปกครองเป็นแบบเทศาภิบาล มีข้าหลวงเทศาภิบาล ปกครองดูแลหัวเมืองต่างๆ ได้อย่างทั่วถึงกัน

๒. ปัญหาด้านการศาลปรากฏว่า หัวเมืองแถบมณฑลอยุธยามีคดีต่างๆ คั่งค้างมากมาย ราษฎรที่ถูกจับขังอยู่ในคุกเป็นเวลานานเพราะไม่ได้มีการพิจารณาคดีให้เสร็จสิ้น เป็นการเสียเวลาทำมาหากินของราษฎร บางครั้งผู้ว่าราชการเมืองและกรมการเมืองก็หาประโยชน์โดยเรียกทรัพย์สินจาก ผู้ร้ายที่จับตัวได้แล้วก็ปล่อยตัวไป ในเรื่องที่ผู้ว่าราชการเมืองและกรมการเมืองทุจริตต่อหน้าที่ราชการ หาผลประโยชน์ให้แก่ตนเองเช่นนี้ ก็เพราะเจ้าหน้าที่เหล่านี้ไม่มีเงินเดือนประจำจึงต้องหาผลประโยชน์ในทางที่มิชอบ อันเป็นผลเสียหายแก่ทางราชการ ทำให้ราษฎรมองภาพพจน์เจ้าหน้าที่ไปในทางที่ไม่ดี แต่เมื่อได้จัดเป็นมณฑลเทศาภิบาล มีข้าหลวงควบคุมอย่างใกล้ชิด ทำให้ปัญหาในเรื่องนี้ทุเลาเบาบางลงไปได้

ส่วนในเรื่องคดีคั่งค้างอยู่มากมายนั้น เมื่อได้จัดการปรับปรุงการปกครองเป็นแบบเทศาภิบาลแล้ว มณฑลอยุธยาเป็นมณฑลแรกที่ได้มีพระบรมราชโองการตั้งข้าหลวงพิเศษสำหรับการจัดการเรื่องศาลหัวเมืองโดยมีพระราชบัญญัติลงวันที่ ๒๑ กันยายน พ.ศ. ๒๔๓๙ ตั้งข้าหลวงพิเศษ ๓ นาย คือ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ ขุนหลวงพระไกรสีห์สุภาศักดิ์ และมิสเตอร์อาเยเกิดปาตริก ได้ช่วยกันชำระความสะสางคดีที่คั่งค้างอยู่ให้ลดเหลือน้อยลง๓๕

๓. ปัญหาโจรผู้ร้าย หัวเมืองในเขตมณฑลอยุธยานั้นปรากฏว่ามีโจรผู้ร้ายทำการก่อกวนความสงบสุขของราษฎรอยู่เสมอ ต้องผลัดเปลี่ยนตัวผู้ว่าราชการเมืองอยู่เสมอ และการเลือกสรรข้าราช-การในกรุงเทพฯ ที่มีกำลังและความสามารถออกไปรับราชการ

เหตุที่มีโจรผู้ร้ายชุกชุมเนื่องมาจากสาเหตุดังนี้ คือ

๓.๑ หัวเมืองในมณฑลอยุธยาเป็นดินแดนที่มีอาณาเขตกว้างขวางและมีอาณาเขตติดต่อกับเมืองสุพรรณบุรี เมืองนครชัยศรี ซึ่งระหว่างเขตแดนติดต่อกันนี้เป็นป่าดง เหมาะในการหลบซ่อนตัวของโจรผู้ร้ายจึงทำให้มีโจรผู้ร้ายชุกชุม และโดยมากโจรผู้ร้ายจะชอบขโมยสัตว์พาหนะ วัว ควาย การที่มีโจรผู้ร้ายชุกชุมเช่นนี้ทำให้ราษฎรไม่เป็นอันทำมาหากิน

๓.๒ การตั้งร้านจำหน่ายสุรายาฝิ่น ซึ่งเดิมนายอากรพอใจจะตั้งขายที่ใดก็ได้ บางทีก็เข้าไปขายในวัดร้าง และตำบลที่ไม่มีบ้านเรือนผู้คน อันเป็นช่องทางให้โจรผู้ร้ายเข้าประชุมพักอาศัย เมื่อปล้นได้ของกลางก็เอามาซื้อขายแลกเปลี่ยนกัน และนายอากรบางคนก็รับซื้อของโจร กรมการเมืองก็ไม่สามารถตรวจตราได้ จึงทำให้เกิดโจรผู้ร้ายชุกชุม๓๖

๓.๓ การที่มีโจรผู้ร้ายลอบลักสัตว์พาหนะ ยานพาหนะมาก เพราะจะมีซ่องตั้งกองรับซื้อของโจร และมีการตั้งโรงรับจำนำในตลาดหรือตามโรงบ่อน อันเป็นช่องทางทำให้เกิดโจรผู้ร้ายลักลอบขโมยทรัพย์สินของราษฎรแล้วมาจำนำ ทำให้ท้องที่ที่มีโรงจำนำมีคดีความเกิดขึ้นมากมาย

๓.๔ เนื่องจากเจ้าเมืองและกรมการเมืองแถบนี้มักจะรู้เห็นเป็นใจกับโจรผู้ร้าย หรือเลี้ยงโจรผู้ร้ายไว้เพื่อผลประโยชน์ของตน และในบางครั้งถึงกับประพฤติตนเป็นโจรเสียเอง ทำให้มณฑลอยุธยาก่อนที่จะจัดตั้งเป็นมณฑลเทศาภิบาลมีโจรผู้ร้ายชุกชุมมาก และคดีความโจรผู้ร้ายในเขตมณฑลอยุธยาก็มีมากมายเกินความสามารถของผู้ว่าราชการเมืองและกรมการเมืองจะปราบปรามได้ จนกระทั่งเมื่อได้มีการปรับปรุงการปกครอง โดยจัดการปกครองหัวเมืองเป็นมณฑลมีข้าหลวงเทศาภิบาลดูแลต่างพระเนตรพระกรรณ สามารถดูแลการปกครองได้อย่างทั่วถึง ราษฎรมีความเป็นอยู่อย่างสงบสุขกว่าแต่ก่อน

หัวเมืองต่างๆ ในแถบมณฑลอยุธยาเป็นหัวเมืองที่มีปัญหาหลายประการ ปัญหาที่เด่นชัดคือ ปัญหาเกี่ยวกับเรื่องโจรผู้ร้ายชุกชุมจนราษฎรไม่เป็นอันทำมาหากิน ปัญหาเกี่ยวกับคดีความที่ค้างศาลมากทำให้เสียเวลาทำมาหากินของราษฎรและปัญหาเกี่ยวกับเจ้านายทุจริตต่อหน้าที่ราชการ ดังนั้นเพื่อให้เกิดความสงบสุขแก่ราษฎรและเพื่อให้การปกครองเป็นระเบียบแบบแผนเดียวกัน รัฐบาลจึงได้รวมเขตเมืองจัดตั้งเป็นมณฑลอยุธยาในปี พ.ศ. ๒๔๓๘ เนื่องจากมณฑลอยุธยาไม่มีปัญหาการรุกรานจากต่างชาติอันเป็นปัญหาร้ายแรงที่เกิดขึ้นกับมณฑลชายแดน ฉะนั้นมณฑลอยุธยาจึงได้รับเลือกเป็นแหล่งสำหรับทดลองโครงการใหม่ๆ ที่ได้ริเริ่มขึ้น

ขั้นตอนการดำเนินงานปฏิรูปการปกครองมณฑลอยุธยา

มณฑลอยุธยาได้จัดตั้งขึ้นในเดือนมกราคม พ.ศ. ๒๔๓๘ (ร.ศ. ๑๑๔) ผู้ที่ดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาลของมณฑลอยุธยาคนแรก คือ พลตรีพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนมรุพงศ์สิริพัฒน์ พระองค์ได้ดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาลอยู่ในช่วง พ.ศ. ๒๔๓๘ - ๒๔๔๖ และผู้ที่มาดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑลอยุธยาต่อมา คือ พระยาโบราณราชธานินทร์ (พร เดชะคุปต์) ซึ่งได้เป็นข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑลอยุธยาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๔๖ - ๒๔๗๒๓๗

ในสมัยที่พลตรีพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุมมรุพงศ์สิริพัฒน์เป็ข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑลอยุธยาในระยะแรก พระองค์ได้ปรับปรุงด้านต่างๆ โดยเฉพาะด้านการปกครองและด้านการศาล ซึ่งมีผลต่อความสงบสุขของราษฎร

การปรับปรุงด้านการปกครองและด้านการศาล ในสมัยพลตรีพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนมรุพงศ์สิริพัฒน์ และพระยาโบราณราชธานินทร์ ซึ่งดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาล ได้ปรับปรุงด้านการปกครองและด้านการศาลไว้ดังนี้ คือ

๑. การปกครอง ในการปรับปรุงด้านการปกครองซึ่งถือว่าเป็นงานสำคัญอันดับแรกที่จะต้องดำเนินงานเพื่อให้สอดคล้องกับการปกครองส่วนกลาง การปรับปรุงด้านการปกครองแบ่งได้เป็น ๓ ลักษณะใหม่ๆ คือ

- การปรับปรุงแบบแผนการปกครองในมณฑล

- การสรรหาตัวบุคคลเข้ามารับราชการ

- การป้องกันรักษาความสงบสุขของประชาชน

๑.๑ การปรับปรุงแบบแผนการปกครอง

ได้จัดรูปหน่วยการปกครองใหม่ดังนี้ คือ

๑.๑.๑ การจัดรูปการปกครองในมณฑลอยุธยา จัดรูปหน่วยงานและตำแหน่งทางราชการไว้ดังนี้

๑.๑.๑.๑ กองบัญชาการมณฑล มีตำแหน่งข้าราชการคือข้าหลวงเทศา ภิบาล เสมียนตรา และเลขานุการมียศเป็น “ขุน” ๓๘

๑.๑.๑.๒ กองข้าหลวงมหาดไทย มีตำแหน่งข้าราชการคือข้าหลวงมหาดไทยและพนักงานตรวจการ ๓ นาย

๑.๑.๑.๓ กองข้าหลวงคลัง มีตำแหน่งข้าหลวงคลังและผู้ช่วยข้าหลวง

๑.๑.๑.๔ กองข้าหลวงยุติธรรม มีตำแหน่งข้าหลวงยุติธรรมและผู้ช่วยข้าหลวงยุติธรรม๓๙

๑.๒ การจัดรูปการปกครองเมือง

พ.ศ. ๒๔๔๑ มณฑลอยุธยาได้ประกาศใช้ “ข้อบังคับลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๗" ได้มีการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งผู้ว่าราชการเมืองบางคน โดยยึดเอาความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ และตำแหน่งกรมการเมืองอันเป็นตำแหน่งข้าราชการอันดับรองมาจากผู้ว่าราชการเมือง แบ่งออกเป็น ๒ คณะ คือ

๑.๒.๑ กรมการเมืองในทำเนียบ ได้แก่ข้าราชการประจำมีตำแหน่งปลัดเมืองยกกระบัตร และผู้ช่วยข้าราชการทั้ง ๓ ตำแหน่งนี้เป็นกรมการเมืองชั้นผู้ใหญ่ ส่วนกรมการเมืองชั้น ผู้น้อยซึ่งเป็นข้าราชการชั้นรองมี ๕ คน คือ จ่าเมือง สัสดี แพ่ง ศุภมาตรา และสารเลข นอกจากนี้ยังมีตำแหน่งโยธาธิการ และพะทำมะรง๔๐

๑.๒.๒ กรมการเมืองนอกทำเนียบ เป็นตำแหน่งที่แต่งตั้งจากบุคคลผู้ทรง-คุณวุฒิคฤหบดีที่ได้ตั้งบ้านเรือนในเมืองนับมีจำนวน ๑๐ คน เป็นตำแหน่งประจำ ๕ คน ตำแหน่งไม่ประจำ ๕ คน อยู่ในตำแหน่งคราวละ ๕ ปี กรมการเมืองนอกทำเนียบนี้เป็นตำแหน่งที่ตั้งขึ้นใหม่โดยรัฐบาลมีจุดประสงค์จะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองรัฐบาลไม่ต้องจ่ายเงินเดือนให้เพราะบุคคลเหล่านี้มีฐานะดีอยู่แล้ว กรมการเมืองนอกทำเนียบเป็นเพียงผู้ให้คำปรึกษาหารือแก่ผู้ว่าราชการเมือง

๑.๓ การจัดรูปการปกครองแขวงหรืออำเภอ

หน่วยราชการในมณฑลระดับถัดลงไปจากเมืองคือแขวงหรืออำเภอ กระทรวงมหาดไทยได้วางเขตอำเภอตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ ฉะนั้นมณฑลอยุธยาจึงได้แบ่งเขตอำเภอใหม่ คือ เมืองอยุธยามี ๑๑ อำเภอ เมืองลพบุรีมี ๔ อำเภอ เมืองอ่างทองมี ๔ อำเภอ เมืองสระบุรีมี ๕ อำเภอ เมืองสิงห์บุรีมี ๔ อำเภอ

ตำแหน่งข้าราชการในอำเภอ มีทั้งข้าราชการที่เป็นกรมการอำเภอและข้าราช-การที่ไม่ใช่กรมการอำเภอ กรมการอำเภอประกอบด้วยนายอำเภอ ปลัดอำเภอ และสมุหบัญชีอำเภอ ส่วนข้าราชการที่ไม่ใช่กรมการอำเภอ ได้แก่ เสมียนพนักงานจำนวนหนึ่งตามสมควรแก่ทางราชการ๔๑

๑.๔ การจัดรูปการปกครองตำบลและหมู่บ้าน

การจัดรูปแบบของหน่วยการปกครองตำบล มีตำแหน่งกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านเป็นหัวหน้าหน่วยการปกครอง วิธีการจัดตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ก่อนสมัยรัชกาลที่ ๕ ให้จัดตั้งจากบุคคลที่มีความซื่อสัตย์มั่นคงดีเป็นผู้ใหญ่บ้านที่พอจะว่ากล่าวบังคับราษฎรได้ แต่ต่อมาไม่มีการเลือกผู้ใหญ่บ้าน คงมีแต่กำนัน ทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของกำนันบกพร่องไปด้วย เนื่องจากขาดผู้ช่วยคอยดูแลทุกข์สุขของราษฎรในท้องที่ และเขตท้องที่ภายในตำบลหนึ่งๆ ก็กว้างขวางมากเกินกำลังคนคนเดียวที่จะ ปกครอง๔๒ ข้อบกพร่องดังกล่าวได้รับการแก้ไขในสมัยรัชกาลที่ ๕ ทรงมีพระราชดำริเห็นควรที่จะเริ่มจัดการให้มีการทดลองจัดตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านขึ้นเป็นตัวอย่าง โดยให้ประชาชนเป็นผู้เลือกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเอง โดยได้ทรงมอบหมายให้หลวงเทศาจิตวิจารณ์ (เส็ง วิริยศิริ) ไปทดลองเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่เกาะบางปะอินเป็นการทดลองก่อน

สำหรับวิธีการดำเนินการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่เกาะบางปะอิน ในขั้นแรกหลวงเทศาจิตวิจารณ์ได้จัดให้มีการเลือกผู้ใหญ่บ้านโดยให้จัดทำบัญชีสำมะโนครัวที่จะจัดเป็น หมู่บ้าน ดังนี้คือ ให้จัดรวมเจ้าของบ้านที่อยู่ใกล้ชิดติดต่อกันราว ๑๐ เจ้าของบ้าน ซึ่งเจ้าของหนึ่งจะมีเรือนกี่หลังก็ตามรวมเข้าเป็นหมู่บ้านและเชิญเจ้าของบ้านมาประชุมในวัดพร้อมด้วยราษฎรอื่นๆ แล้วให้เจ้าของบ้านเลือกผู้ใหญ่บ้านกันในหมู่ของพวกเขาว่าใครจะได้รับเลือกเป็นผู้ใหญ่บ้าน

เมื่อได้ดำเนินการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้านขึ้นแล้ว หลวงเทศาจิตวิจารณ์ก็ได้ดำเนินการจัดให้มีการเลือกตั้งกำนัน โดยได้จัดประชุมที่ศาลาวัด ให้ราษฎรในท้องที่นั้นเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งในหมู่ของพวกเขาว่าใครควรที่จะได้รับเลือกให้เป็นกำนัน

ผลของการทดลองเลือกกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่บางประอินนับว่าประสบความสำเร็จเป็นส่วนใหญ่จึงเป็นการเร่งเร้าพระราชประสงค์ที่จะต้องจัดให้มีการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ขึ้นทั่วพระราชอาณาจักร พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯ ให้มณฑลต่างๆ ได้ดำเนินการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตามแบบที่ได้ทดลองที่บางประอิน คือให้ราษฎรชายหญิงซึ่งตั้งบ้านเรือนประจำอยู่ในหมู่บ้านประชุมกันเลือกเอาบุคคลในท้องที่ที่มีคุณงามความดีเป็นที่นิยมของราษฎรเป็นผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่ง วิธีการเลือกตั้งอาจเปิดเผยหรือลับก็ได้ ให้นายอำเภอเป็นประธาน ผู้ได้รับคะแนนนิยมมากให้นายอำเภอเข้าไปขอรับหมายตั้งจากผู้ว่าราชการเมือง ส่วนการเลือกตั้งกำนันให้ผู้ใหญ่บ้านในตำบลเดียวกันเลือกกันเองในระหว่างกลุ่มผู้ใหญ่บ้านยกขึ้นเป็นกำนันโดยมีนายอำเภอเป็นประธาน และผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้ออกหมายตั้งให้เช่นเดียวกัน๔๓

การเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านนี้ นับว่าเป็นความก้าวหน้าในการปกครองท้อง-ถิ่นอย่างยิ่งเพราะราษฎรมีโอกาสที่จะพิจารณาเลือกคนที่ตนเห็นวาเหมาะสมและอาจนำความสุขความเจริญมาสู่ตนได้ และมีสิทธิที่จะไม่เลือกผู้ที่ประพฤติเป็นพาลเกเรได้ ทำให้คนดีมีความสามารถใน หมู่บ้านมีโอกาสเข้ามาปกครองสร้างความสุขความเจริญให้แก่ตำบลและหมู่บ้าน นอกจากนี้การจัดตั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้านยังมีประโยชน์ต่อทางราชการมากคือ จะเป็นผู้ดูแลทุกข์สุขและควบคุมความประพฤติของลูกบ้านให้ประพฤติตัวดี ขยันทำมาหากิน ไม่ทะเลาะวิวาท นอกจากนี้ยังช่วยเหลือทางราชการในการสืบจับโจรผู้ร้าย ซึ่งแต่เดิมมณฑลอยุธยามีโจรผู้ร้ายชุกชุมมักจะปล้นฝูงวัวควายไปรายละมากๆ แต่เมื่อได้จัดตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านแล้ว กำนันและผู้ใหญ่บ้านคอยตรวจตราทำให้โจรผู้ร้ายไม่กล้าจี้ปล้นอย่างแต่ก่อน เมื่อเกิดมีโจรผู้ร้ายปล้นที่ใดแล้ว กำนันผู้ใหญ่บ้านมักจะติดตามได้ตัวผู้ร้ายและของกลางคืนมาแทบทุกราย รวมทั้งทำหน้าที่เป็นปากเสียงให้ราษฎรที่ได้รับความเดือดร้อนโดยรายงานให้นายอำเภอและผู้ว่าราชการเมืองทราบ

เนื่องจากมณฑลอยุธยามีคดีความคั่งค้างโรงศาลเป็นจำนวนมาก พระบาทสมเด็จ-พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งกองข้าหลวงพิเศษออกไปชำระความที่มณฑลอยุธยาเป็นแห่งแรก การชำระคดีความของกองข้าหลวงนับว่าเป็นประโยชน์ต่อชาวอยุธยามาก เพราะเป็นไปด้วยความรวดเร็วประชาชนไม่เสียเวลาในการทำมาหากิน กล่าวคือ วิธีการชำระความของกองข้าหลวงพิเศษ เมื่อไต่สวนได้ความว่าทำผิดจริงและจำเลยยอมรับสารภาพ ก็จะอ่านคำฟ้องและคำ ตัดสินให้จำเลยฟัง และในกรณีที่จำเลยคนใดถูกขังมานานพอแก่โทษก็ให้สั่งปล่อยไป

ปรากฏว่าวิธีการชำระสะสางคดีความที่มณฑลอยุธยา พระบาทสมเด็จพระ-จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวถือว่าเป็นตัวอย่างอันดีสมควรที่มณฑลอื่นจะได้เอาเป็นตัวอย่างในการจัดศาลยุติ-ธรรมในหัวเมืองต่อไป๔๔

การจัดตั้งศาลในมณฑลอยุธยาได้แบ่งออกเป็น ๓ ประเภท คือ

๑. ศาลแขวง บังคับคดีในเขตแขวง

๒. ศาลเมือง บังคับคดีในเขตเมือง

๓. ศาลมณฑล บังคับคดีในเขตมณฑลอยุธยา

ผลของการปฏิรูปการปกครองมณฑลอยุธยา

มณฑลอยุธยาเป็นมณฑลที่ตั้งอยู่ในภาคกลางของประเทศ และเป็นมณฑลชั้นในที่ไม่มีปัญหาจากการรุกรานของต่างชาติ ฉะนั้น การปฏิรูปการปกครองจึงเป็นไปเพื่อให้บ้านเมืองมีความเป็นระเบียบเรียบร้อยและทำให้อยู่เย็นเป็นสุข ในเรื่องนี้ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงเห็นว่า ความมุ่งหมายในการปกครองแบบใหม่และแบบเก่าก็ยึดหลัก “บ้านเมืองอยู่เย็นเป็นสุข” ด้วยกัน แต่คำว่า “อยู่เย็นเป็นสุข” นั้น มีความหมายผิดกัน การปกครองแบบเก่าถ้าบ้านเมืองปราศจากภัยต่างๆ เช่น โจรผู้ร้าย “ก็เป็นสุข” จะเห็นได้จากกฎหมายปกครองในสมัยโบราณมักอ้างเหตุที่เกิดโจรผู้ร้ายชุกชุมแทบทั้งนั้น ดังนั้น ตามหัวเมืองเจ้าเมืองกรมการก็มุ่งหมายจะรักษาความสงบเรียบร้อยไม่ให้มีโจรผู้ร้าย เมื่อรัฐบาลเห็นว่าเมืองใดสงบเรียบร้อย ไม่มีโจรผู้ร้ายก็จะยกย่องว่าปกครองดี แต่ถ้าเมืองใดโจรผู้ร้ายชุกชุมก็ให้บ้าหลวงออกไประงับเหตุ ในกรณีเกิดสงครามเสนาบดีก็จะออกไปเอง จึงไม่มีการตรวจหัวเมืองในเวลาปกติ ความคิดที่จะให้บ้านเมืองอยู่เย็นเป็นสุขก็ต้องทำนุบำรุงในเวลาบ้านเมืองปกติด้วย แนวความคิดดังกล่าวได้เริ่มขึ้นในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและถือเป็นรัฏฐาภิปาลโนบายสืบมา

ข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑลอยุธยาที่มีความสามารถในการบริหารมณฑลอยุธยา ได้แก่ พลตรีพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนมรุพงศ์สิริพัฒน์ ดำรงตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาลระหว่าง พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๔๔๖ และผู้ดำรงตำแหน่งคนต่อมาคือ พระยาโบราณราชธานินทร์ ซึ่งข้าหลวงเทศาภิบาลทั้งสองคนได้จัดการแก้ไขและปรับปรุงด้านการปกครองจนทำให้มณฑลอยุธยามีความสงบสุข เป็นระเบียบเรียบร้อยดังจะเห็นได้ถึงผลของการปฏิรูปมณฑลอยุธยา ดังนี้

ได้จัดรูปการปกครองในมณฑล เมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ไว้อย่างเป็นระเบียบแบบแผนที่ดี นอกจากนี้ มณฑลอยุธยา เป็นมณฑลแรกที่ได้จัดการทดลองเลือกกำนันและผู้ใหญ่บ้านในด้านการป้องกันรักษาความสงบสุขของราษฎร ข้าหลวงเทศาภิบาลทั้งสองคน ต่างก็พยายามหาวิธีการแก้ไขปัญหาเรื่องโจรผู้ร้าย จนมณฑลอยุธยาเป็นมณฑลที่มีความสงบสุข นอกจากนี้ มณฑลอยุธยายังเป็นแหล่งผลิตกรมการอำเภอป้อนมณฑลอื่นๆ ในสมัยพระยาโบราณราชธานินทร์ มณฑลอยุธยาเป็นแหล่งแรกที่คิดฝึกหัดข้าราชการแบบใหม่ได้ผลดี จนกระทรวงมหาดไทยถือเป็นหลักปฏิบัติต่อมา โดยนำมาปรับปรุงวิธีการให้ดีขึ้นในการนำมาฝึกข้าราชการแผนกต่างๆ

มณฑลอยุธยาได้มีกองข้าหลวงอันมีพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระเจ้าลูกยาเธอพระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ เป็นประธาน ได้จัดตั้งศาลมณฑลและศาลเมืองขึ้นในมณฑลอยุธยา ทำให้การพิจารณาดคีความในมณฑลเป็นระเบียบเรียบร้อยจนได้รับคำชมจากพระบาทสมเด็จ-พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และให้มณฑลอื่นเอาเป็นแบบอย่างในการจัดด้านศาลด้วย

๔. การจัดรูปการปกครองในสมัยปัจจุบัน

หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย พ.ศ. ๒๔๗๕ ได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นจังหวัดและอำเภอ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแห่งอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ กำหนดให้จังหวัดมีฐานะเป็นหน่วยบริหารราชการแผ่นดิน มีข้าหลวงประจำจังหวัดและกรมการจังหวัดเป็นผู้บริหาร และให้ยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลเสีย ทั้งนี้อาจเนื่องจาก

๑. การคมนาคมสื่อสารสะดวกและรวดเร็วกว่าแต่ก่อน ทำให้สามารถสั่งการและตรวจตราสอดส่องได้อย่างทั่วถึง

๒. เพื่อเป็นการประหยัดงบประมาณของประเทศ

๓. เห็นว่าหน่วยมณฑลซ้อนกับหน่วยจังหวัด กล่าวคือ จังหวัดรายงานกิจการต่อมณฑล มณฑลรายงานต่อกระทรวง เป็นการชักช้าโดยไม่จำเป็น

๔. ในการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ รัฐบาลมีนโยบายที่กระจายอำนาจให้แก่ส่วนภูมิภาคมากขึ้น และการยุบมณฑลก็เพื่อให้จังหวัดมีอำนาจในการปกครองแทนมณฑลนั่นเอง

สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินองไทยที่ใช้อยู่ในปัจจุบันตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ ลงวันที่ ๒๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ได้จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ดังนี้คือ

๑. ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง

๒. ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค

๓. ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวได้ใช้หลักการรวมอำนาจ การแบ่งอำนาจ และการกระจายอำนาจ กล่าวคือ การบริหารราชการส่วนกลางใช้หลักการรวมอำนาจ โดยจัดเป็นกระทรวง ทบวง กรม และทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่ากรม การบริหารราชการส่วนภูมิภาคใช้หลักการแบ่งอำนาจ โดยส่วนกลางได้แบ่งอำนาจให้แก่จังหวัดและอำเภอเป็นผู้ทำแทนในนามของส่วนกลาง โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวง ทบวง กรม ในส่วนกลางไปประจำตามภูมิภาคเหล่านั้น ส่วนการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกระจายอำนาจโดยมอบอำนาจในการจัดการเกี่ยวกับการปกครองและการบริหารงานในท้องถิ่น ให้ราษฎรในท้องถิ่นไปจัดทำเองโดยราษฎรเลือกตัวแทนซึ่งเป็นบุคคลในท้องถิ่นนั้นๆ เข้าไปบริหารกิจการต่างๆ ในท้องถิ่น

การจัดรูปองค์การบริหารราชการส่วนกลาง ประกอบด้วย

๑. สำนักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง

๒. กระทรวง ซึ่งประกอบด้วยกรมและส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเทียบเท่ากรม

๓. ทบวง ซึ่งอาจสังกัดหรือไม่สังกัด สำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงก็ได้

๔. กรม หรือส่วนราชการอื่นที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ซึ่งอาจสังกัดหรือไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง ก็ได้

ราชการบริหารราชการส่วนกลางประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค

การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคในปัจจุบัน ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ ลงวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๑๕ และพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๗๕ กล่าวคือ ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ ข้อ ๔๗ ได้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็น

สำหรับหน่วยการปกครองท้องที่รองลงมาจากอำเภอ แบ่งออกเป็น

ทั้ง ๓ หน่วยการปกครองนี้ ถือเป็นการปกครองท้องที่ตามข้อ ๖๓ ของประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ ซึ่งถือว่าเป็นกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดินปัจจุบัน ได้กล่าวถึงการ ปกครองอำเภอว่า “การจัดการปกครองอำเภอ นอกจากที่ได้บัญญัติไวัในประกาศของคณะปฏิวัติให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องที่”

จังหวัด

ตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินปัจจุบัน จังหวัดหมายถึงหน่วยการปกครองส่วนภูมิ-ภาคที่รวมท้องที่หลายๆ อำเภอเข้าด้วยกัน ตั้งขึ้นเป็นจังหวัด จังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล การตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดให้ตราเป็นพระราชบัญญัติ

การจัดระเบียบบริหารราชการของจังหวัด จัดระเบียบบริหารราชการออกเป็น ๒ ส่วน คือ

๑. สำนักงานจังหวัด มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบ

๒. ส่วนราชการต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขึ้นมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ โดยมีหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดนั้นๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชา รับผิดชอบ

ในจังหวัดหนึ่งๆ มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่งเป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐ-มนตรี คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาข้าราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัด โดยมีรองผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้ช่วย ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้ช่วยปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัด

ผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทย

หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด

ในจังหวัดหนึ่งๆ จะมีหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งมาปฏิบัติหน้าที่ราชการที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้นๆ และเป็นผู้บังคับบัญชา ข้าราชการส่วนภูมิภาคซึ่งกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ ส่งมาปฏิบัติหน้าที่ในจังหวัด

ในจังหวัดหนึ่งๆ มีคณะกรมการจังหวัดเป็นที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด ในการบริหารราชการแผ่นดินในจังหวัดนั้นๆ คณะกรมการจังหวัดประกอบด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานโดยตำแหน่ง รองผู้ว่าราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งมาประจำ ฐานะของกรมการจังหวัดมีฐานะเป็นที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัด

อำเภอ

อำเภอเป็นหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาครองลงมาจากจังหวัดอยู่ในสายงานของจังหวัดแต่ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคลเหมือนจังหวัด อำเภอหนึ่งๆ ประกอบด้วยเขตท้องที่ของหลายตำบลรวมกัน

การจัดตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตอำเภอให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา การจัดระเบียบบริหารราชการอำเภอ แบ่งเป็น ๒ ส่วน คือ

๑. สำนักงานอำเภอ มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของอำเภอ มีนายอำเภอเป็นผู้ปก-ครองบังคับบัญชาและรับผิดชอบ

๒. ส่วนต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขึ้นในอำเภอนั้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรม นั้น มีหัวหน้าส่วนราชการประจำอำเภอนั้นเป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบ

นายอำเภอเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการในอำเภอและรับผิดชอบงานบริหารราชการอำเภอ โดยมีปลัดอำเภอและหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ ในอำเภอเป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอ ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ ได้กำหนดอำนาจและหน้าที่ของนายอำเภอว่า ให้บริหารราชการตามที่นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมาย และบริหารราชการตามคำแนะนำและคำชี้แจงของผู้ว่าราชการจังหวัด รวมทั้งควบคุมการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

กิ่งอำเภอ

กิ่งอำเภอเป็นหน่วยการปกครองท้องที่ซึ่งรวมหลายตำบล แต่ไม่มีลักษณะพอที่จะจัดตั้งเป็นอำเภอได้ การจัดตั้งกิ่งอำเภอ อำเภอหนึ่งๆ อาจจัดตั้งหลายกิ่งอำเภอก็ได้ เพื่อสะดวกในการ ปกครอง

กิ่งอำเภอเป็นเขตการปกครองส่วนหนึ่ง ซึ่งรวมอยู่ในอำเภอ และหัวหน้าส่วนราชการของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ประจำกิ่งอำเภอก็คือ เจ้าหน้าที่ซึ่งแบ่งออกจากอำเภอให้มาประจำกิ่ง-อำเภอนั้นเอง

ตำบล

ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๒๖ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ ได้พิจารณาเห็นว่า ตำบลเป็นหน่วยการปกครองขั้นพื้นฐานของการปกครองส่วนภูมิภาค และเป็นหน่วยการปก-ครองที่มีความสำคัญเกี่ยวพันกับการปกครองส่วนภูมิภาคระดับอื่น จึงได้ประกาศแก้ไขการจัดระเบียบบริหารของตำบลเสียใหม่ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๒๖

ตำบลเป็นเขตการปกครองส่วนย่อยของอำเภอ หรือกิ่งอำเภอ การจัดตั้งตำบล กระทำได้เมื่อเข้าหลักเกณฑ์ที่กำหนดให้ กล่าวคือ เป็นท้องที่ๆ มีหมู่บ้านหลายๆ หมู่บ้านรวมกันรวม ๒๐ หมู่บ้าน การจัดตั้งตำบลทำโดยออกประกาศกระทรวงแล้วจึงประกาศในราชกิจจานุเบกษา

การจัดระเบียบบริหารราชการตำบล ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๒๖ ให้สภาตำบลประกอบด้วยคณะกรรมการสภาตำบล ซึ่งมีกำนันท้องที่เป็นประธานกรรมการสภาตำบล ผู้ใหญ่บ้านทุกหมู่บ้านในตำบลและแพทย์ประจำตำบลนั้น เป็นกรรมการสภาตำบลโดยตำแหน่ง และกรรมการสภาตำบลผู้ทรงคุณวุฒิหมู่บ้านละหนึ่งคน ซึ่งราษฎรในหมู่บ้านนั้นเป็นผู้เลือก

ให้สภาตำบลมีที่ปรึกษาสภาตำบลหนึ่งคน ซึ่งแต่งตั้งจากปลัดอำเภอหรือพัฒนากรท้องที่ และมีเลขานุการสภาตำบลหนึ่งคน ซึ่งแต่งตั้งจากครูประชาบาลในตำบลนั้น

ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๒๖ ได้กำหนดหน้าที่ของสภาตำบลให้บริหารงานตามที่ได้รับมอบหมายจากผู้ว่าราชการจังหวัด ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่กำหนดไว้สำหรับคณะกรรมการตำบล รวมทั้งปฏิบัติหน้าที่ตามที่ทางราชการมอบหมายให้

หมู่บ้าน

หมู่บ้านเป็นเขตการปกครองท้องที่ๆ เล็กที่สุด การจัดตั้งหมู่บ้านกระทำโดยผู้ว่าราชการจังหวัดโดยรายงานไปยังกระทรวงมหาดไทยเพื่อขึ้นทะเบียนไว้ หมู่บ้านที่จะจัดตั้งอาจถือเอาจำนวนราษฎรหรือจำนวนบ้านเป็นเกณฑ์ กล่าวคือเป็นท้องที่ๆ มีราษฎรอยู่จำนวนประมาณ ๒๐๐ คน ก็จัดตั้งเป็นหมู่บ้านหนึ่งได้ หรือในกรณีท้องที่ใดจำนวนราษฎรไม่หนาแน่นและตั้งบ้านเรือนอยู่ห่างไกลกัน ถึงแม้ว่าจะมีราษฎรจำนวนน้อยก็ให้ถือจำนวนบ้านเป็นเกณฑ์ คือมีบ้านไม่ต่ำกว่า ๕ บ้าน ก็จัดตั้งเป็น หมู่บ้านหนึ่งได้

การจัดระเบียบบริหารราชการของหมู่บ้านได้กำหนดให้หมู่บ้านหนึ่งมีผู้ใหญ่บ้านหนึ่งคน ซึ่งมาจากการที่ราษฎรเลือกตั้ง มาจากบุคคลในท้องถิ่นนั้นๆ ผู้ใหญ่บ้านจะมีอำนาจหน้าที่ปกครองราษฎรและรักษาความสงบเรียบร้อยในเขตหมู่บ้าน

คณะกรรมการหมู่บ้านมีหน้าที่เสนอข้อแนะนำ และให้คำปรึกษาแก่ผู้ใหญ่บ้าน คณะกรรมการหมู่บ้านจะประกอบด้วยผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ปลัดอำเภอฝ่ายปกครองเป็นกรรมการหมู่บ้านโดยตำแหน่งและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งราษฎรเลือกตั้งขึ้น มีจำนวนตามที่นายอำเภอเห็นสมควร แต่ต้องไม่น้อยกว่า ๒ คน

ที่มา : ประวัติมหาดไทยส่วนภูมิภาคจังหวัดพระนครศรีอยุธยา. กรุงเทพฯ : อมรินทร์การพิมพ์,

๑ แคว้นนี้นักวิชาการบางท่านเรียกแคว้นละโว้ บางท่านเรียกแคว้นอโยธยาและบางท่านเรียกแคว้นละโว้ - อโยธยา

๒ ศรีศักร วัลลิโภดม และคณะ, ประวัติศาสตร์ไทยสมัยก่อนพุทธศตวรรษที่ ๒๐ (อัดสำเนา), หน้า ๒๑

๓ อยู่บริเวณทางตอนใต้ของเกาะเมืองพระนครศรีอยุธยา ที่แม่น้ำเจ้าพระยาประสบกับแม่น้ำป่าสัก แล้วลงสู่อ่าวไทย

๔ ประชุมพงศาวดาร เล่ม ๑ (คุรุสภา, ๒๕๐๖) หน้า ๕๓ - ๕๔

๕ ศรีศักร วัลลิโภดม และคณะ, เรื่องเดิม, หน้า ๒๑

๖ ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, “ชุมชนอโยธยา – อยุธยา – ปัญหาเรื่องวิวัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคม” เอกสารสัมมนา

ประวัติศาสตร์อยุธยา, วิทยาลัยครูพระนครศรีอยุธยา, หน้า ๙

๗ พระยาโบราณราชธานินทร์, “เรื่องกรุงเก่า” ประชุมพงศาวดารภาคที่ ๖๓ (คุรุสภา, ๒๕๑๒), หน้า ๒๖

๘ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, แสดงบรรยายพงศาวดารสยาม (กรุงเทพฯ : ๒๔๖๗) หน้า ๔๒ - ๔๓

๙ ศรีศักร วัลลิโภดม, “กรุงอโยธยาในประวัติศาสตร์” สังคมศาสตร์ปริทัศน์ ปีที่ ๔, ฉบับที่ ๙. ๒๕๑๐, หน้า ๗๗

๑๐ พระราชพงศาวดารกรุงศรีอยุธยา ฉบับหลวงประเสริฐอักษรนิติ (คุรุสภา, ๒๕๑๕), หน้า ๔๔๓

๑๑ ในพงศาวดารโยนกกล่าวว่า เมื่อพระยามังราย เจ้าเมืองเชียงใหม่ ได้รับเชิญให้ตัดสินความขัดแย้งกันของพ่อขุน-

รามคำแหงกับพระยางำเมือง เจ้าเมืองพระเยานั้น ทางลำบากพระทัยเป็นอย่างมาก เพราะพ่อขุนรามคำแหงทรง

เป็นญาติกับพระยานครหลวง (กัมพูชา) พระยานครศรีธรรมราชและ พระยาศรีอยุธยา (พงศาวดารโยนก. คลัง-

วิทยา : ๒๕๑๖ หน้า ๖๙)

๑๒ มีหลักฐานหลายฉบับ ที่กล่าวว่าพระเจ้าอู่ทองมาจากเมืองเพชรบุรี เช่น จดหมายเหตุลาลูแบร์ คำให้การชาว

กรุงเก่า

๑๓ อาจจะมาสร้างวังอยู่ที่ตำบลเวียงเหล็ก (วัดพุทไธสวรรย์ปัจจุบันนี้) ซึ่งพระองค์ประทับอยู่ ๓ ปี จึงทรงย้ายมาสร้าง

พระราชวังที่ตำบลหนองโสน (บึงพระราม) และสถาปนากรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานี

๑๔ นิธิ เอียวศรีวงศ์, อยุธยาตอนต้น รากฐานและความเป็นปึกแผ่น (เอกสารอัดสำเนา), หน้า ๕

๑๕ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, พระราชพงศาวดารฉบับพระราชหัตถเลขาเล่ม ๒ (กรุงเทพฯ : คลัง

วิทยา, ๒๕๑๖) หน้า ๓๒๕

๑๖ กรมพระราชวังบวรมหาสุรสิงหนาท, นิราศกรมพระราชวังบวรมหาสุรสิงหนาทเสด็จไปตีเมืองพม่า พ.ศ.

๒๓๓๖ (โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, ๒๔๖๖), หน้า ๒๐

๑๗ มงเซเญอร์ ปาลเลกัวซ์, เล่าเรื่องกรุงสยาม. สันต์ ท.โกมลบุตร แปล (กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์ก้าวหน้า, ๒๕๒๐),

หน้า ๗๙.

๑๘ เรื่องเดียวกัน, หน้า ๘๐.

๑๙ วัดสุวรรณดาราราม เดิมชื่อวัดทอง เป็นวัดโบราณที่สมเด็จพระปฐมบรมมหาชนกทรงสร้าง และพระบาทสมเด็จ-

พระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชทรงปฏิสังขรณ์.

๒๐ เฉลิม สุขเกษม, “กรุศรีอยุธยา” อธิบายแผนที่พระนครศรีอยุธยากับคำวินิจฉัยของพระยาโบราณราช-

ธานินทร์เรื่องศิลปและภูมิสถานอยุธยา พิมพ์เป็นอนุสรณ์ในงานฌาปนกิจศพแม่แดง แขวัฒนะ (กรุงเทพฯ :

โรงพิมพ์สามมิตร), หน้า ๑๒๑ - ๑๓๑

๒๑ พระยาโบราณราชธานินทร์, ประชุมพงศาวดารภาคที่ ๖๓ เรื่องกรุงเก่า, หน้า ๑๗๗

๒๒ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ม.๒๐/๒ “กรมหลวงดำรงราชานุภาพ กราบทูลพระบาทสมเด็จ-

พระเจ้าอยู่หัว ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ร.ศ. ๑๑๗“

๒๓ เรื่องเดียวกัน

๒๔ เดิมถือเป็นเกณฑ์ว่าหัวเมืองชั้นในต้องอยู่ภายในระยะเวลาที่ติดต่อกันได้ภายใน ๒ วัน

๒๕ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, เรื่องตำนานเมืองระนอง พ.ศ. ๒๔๗๔, หน้า ๑

๒๖ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพและพระยาราชเสนา, เทศาภิบาล, หน้า ๗๖

๒๗ การปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาลได้มีการยุบเลิกไปภายหลังเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕

๒๘ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพและสมเด็จพระยาราชเสนา, เทศาภิบาล, หน้า ๕๒

๒๙ ราชกิจจานุเบกษาเล่ม ๑๑ วันที่ ๒๓ ธันวาคม ร.ศ. ๑๑๓. หน้า ๓๐๖ - ๓๐๗

๓๐ ราชกิจจานุเบกษาเล่ม ๑๔ วันที่ ๓๐ พฤษภาคม ร.ศ. ๑๑๖. หน้า ๑๐๕ - ๑๒๕

๓๑ พระยาเกรียงไกรกระบวนยุทธ, ตำราปกครอง ๒๔๔๘. หน้า ๑๔๗ - ๒๑๙

๓๒ ศาลารัฐบาลมณฑลก็คือ “ที่บัญชาการมณฑล”

๓๓ ในรัชการที่ ๗ ได้เปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอยุธยาเมื่อ ๑๗ มีนาคม ๒๔๖๙

๓๔ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ม.๒/๒๕ “เรื่องราชการเมืองสิงห์บุรีรวมเมืองพรหม ๑ เมือง

อินทร ๑ เมือง เข้าเป็นเมืองสิงห์บุรี” (๒๘ สิงหาคม ร.ศ. ๑๑๕ - ๑๕ ธันวาคม ร.ศ. ๑๑๕)

๓๕ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ย.๘/๑ “เรื่องประกาศตั้งกรมพิเศษชำระความหัวเมือง วันที่

๒๑ กันยายน ร.ศ. ๑๑๕“

๓๖ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ม.๔๐/๑ “เรื่องราชการมณฑลกรุงเก่า ๕ มิถุนายน ร.ศ. ๑๑๔“

๓๗ กระทรวงมหาดไทย, ดำรงราชานุสรณ์,หน้า ๒๙๙.

๓๘ สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพและพระยาราชเสนา, เทศาภิบาล, หน้า ๑๐๖

๓๙ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ม. ๔๐/๒ “มณฑลกรุงเก่า ๑๖ กันยายน ร.ศ. ๑๑๗“

๔๐ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ม. ๔๐/๒ “กรมหมื่นมรุพงศ์ศิริพัฒน์ ข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑล

กรุงเก่ารายงานราชการหัวเมืองในมณฑล ๑๖ กันยายน ร.ศ. ๑๑๗“

๔๑ พระยามหาอำมาตยาธิบดี (เส็ง วิริยศิริ), การปกครองฝ่ายพลเรือน หน้า ๙๙ - ๑๑๐

๔๒ ถวัลย์ วรเทพพุฒิพงษ์, การเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้าน, หน้า ๑๕

๔๓ พิศาลสงคราม, “สำเนาตราพระราชสีห์น้อยเรื่องการปกครองท้องถิ่นของเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยถึงข้าหลวง

เทศาภิบาล ลงวันที่ ๒๑ กันยายน ร.ศ. ๑๑๕“ ตำราปกครอง เล่ม ๑ หน้า ๙๕ - ๙๙

๔๔ กองจดหมายเหตุแห่งชาติ, เอกสารรัชกาลที่ ๕ ย.๘/๕ “รายงานข้าหลวงพิเศษขำระความหัวเมือง” (๑๙ มกราคม

ร.ศ. ๑๑๔ - ๑๗ มกราคม ร.ศ. ๑๑๗)